据我所知，这样的质问在1990年代的美国已是老生常谈。有趣的是，美国食品药品管理局（FDA）正是遭此诘问最多的监管机构之一（例如Peter Samuel, Who Will Regulate the Regulators?, National Review, Nov 2, 1992）。

　　谁来监管监管者？这个问题听起来似乎比那些“重拳出击”、“加大监管力度”等陈词滥调要高明一点儿。但是，它还是没有跳出以监管解决监管失败的老套路。

　　据专家说，“一种公认完善的监管权，至少应具备三个条件，一是专业、独立、透明、公开；二是具有行政问责机制，三是具有法律上的受诉机制。”（见《财经》2007年第8期，页70）。然而，即便完善了上述三个条件，加强了对监管者本身的监管，情况又能好转多少呢？据说，美国FDA是符合上述三个条件的好榜样。但1990年代批评FDA的人士指出，每年经FDA批准的药品在美国仍然造成大约10万人死亡，100万人严重受伤（希尔茨著，姚明威译，《保护公众健康——美国食品药品百年监管历程》，中国水利水电出版社2006年，页270）。

　　郑筱萸等案件公开披露后，人们似乎找到了2006年相继出现的“齐二药”假药案、“欣弗事件”和今年的“佰易事件”等恶性案件的制度性根源，并断言监管的不透明、不专业以及监管权的缺乏问责和约束应对上述事件负责。这个逻辑很简单，有假药和劣药在流通，就说明监管有缺陷、不完善。可以肯定的是，即便最“完善”的药品监管也无法杜绝伪劣药品。因此，以监管不完善为由不断加强监管、为监管者设置更高级的监管者，将是一条永远没有尽头而且看不到希望的道路。

　　市场失灵是政府实施监管的有力理由。如果说市场失灵的原因是信息不完善的话，那么，监管机构相比市场机制并没有更多的信息优势，甚至监管机构的信息问题更为严重。希望通过监管机构的“专业、独立、透明和公开”来克服信息问题，实际上是“理性的狂妄”。通过监管矫正所谓市场失灵，后果经常是监管和市场双双失灵。原因就在于，在大多数时候，监管比市场更为“盲目”。不幸的是，公众评价监管效果时同样存在严重的信息问题，许多监管措施的效果难以测度。许多人于是想当然地认为，有监管总比没监管好，监管即便不能杜绝伪劣药品，至少能够尽量减少伪劣药品。

　　监管能否尽可能减少伪劣药品目前不得而知，但监管的确能够阻碍新药的研发和上市。因为，当存在强有力的问责和其他监督机制时，药监官员保护自己的最好办法就是尽量减少批准新药，而不是尽力减少伪劣药。

　　弗里德曼在1970年代对此就有精彩的分析：“如果你是食品和药物管理局的一名官员，负责审批一种新药品，那就可能犯两种很不相同的错误：1、批准一种新药品，它具有意想不到的副作用，即导致大批人的死亡或受到严重损害。2、拒绝批准一种药物，而这种药物能拯救许多生命或减轻巨大的痛苦，并且没有不良的副作用。假如你犯的是第一种错误，……每家报纸就会在头版刊登你的名字，使你大为丢脸。假如你犯的是第二种错误，谁又会知道呢？知道此事的只有推销这种新药的药商和若干研制这种新药的药剂师和医生。前者会被斥为不顾人民死活的贪得无厌的商人，后者发发牢骚也就没事了。那些生命本来可以得到挽救的人们不可能提出抗议。他们的家人也无从得知心爱的亲人是由于食品和药物管理局一名素昧平生的官员的‘谨慎小心’而丧失其生命的。……你究竟更急于避免哪一种错误，难道还有什么疑问吗？”（《自由选择》，商务印书馆1982年，页217－218）

　　由此可见，审批制并非解决信息问题的可靠机制，它只不过是用监管官员的偏见和自私代替了部分市场参与者的信息不足和自利性；更严重的是，准入监管垄断了药品进入市场的通道，限制了消费者搜寻信息和自主选择的自由。

　　由于伪劣药品对公众的生命健康具有不可逆转的损害，药品监管有其合理性。但是，监管应促进竞争、扩展消费者的选择自由，而不是取消竞争或者代消费者作出判断。从这个意义上说，强制信息披露制优于现行的审批制。要求药品生产商充分披露信息，一方面将减少监管官员发生审批错误和职业道德错误的风险，另一方面也将推动厂商声誉、损害赔偿责任、民间检测机构等市场机制发挥品质监控作用。

　　当人们质问“谁来监管监管者”的时候，实际上已经把监管作为理所当然的东西了。这一思维定式将阻碍人们思考更重要的问题，即现有监管究竟有没有效果，哪些监管有必要，哪些监管实际上得不偿失，哪些监管可以由审批制改为备案制或强制信息披露制，哪些监管事实上破坏了竞争，哪些监管只不过是掩盖监管失败的遮羞布……