地方政府融资平台公司（以下简称平台公司）是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。在实际运作中，平台公司为获得建设资金往往向商业银行申请贷款，商业银行为防范金融风险通常要求平台公司提供担保，此时，政府财政作为主要的担保形式广泛出现，商业银行基于对政府信用的高度信任，向平台公司提供信贷支持，最后，平台公司用融入的资金进行投资建设。这种看似完美的“银政合作”模式，实际上蕴含着金融风险与财政风险。自2010年开始，国务院、财政部、发改委、中国人民银行、银监会相继出台政策对其进行清理和规范。但无论是国务院的清理规定，还是各部门的行政规章，在某种程度上都只是针对债务风险的短期性政策安排，并未就平台公司进行专门的制度设计。而且这些制度安排在控制金融风险与财政风险的指导思想下，产生了对平台公司功能界定的误区，平台公司的“商事化”定位逐渐偏离了其本应有的“公益性”特质。因此，回归平台公司的公益性定位，并通过相关制度安排来维护财政安全和金融安全，才是规范平台公司发展的应有方向。

　　一、平台公司“商事化”定位的嬗变

　　2010年6月10日，国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（以下简称《通知》）。在我国尚不存在相关法律规定的背景下，《通知》成为了当前规范平台公司的基本准则。之后，财政部、发改委、中国人民银行、银监会等机构联合发布了《关于贯彻＜国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知＞相关事项的通知》，从操作层面对平台公司的管理措施予以细化。银监会更是通过多部规范性文件，强调了对平台公司债务的分类管理，以防范银行信贷的系统风险。与此同时，地方政府也纷纷颁布了清理平台公司的规定，明确了平台公司今后的发展方向。在这些制度的引导下，平台公司的功能及定位开始逐步向“商事化”方向转变。

　　首先，在功能上，平台公司的债务分类管理制度强调了融资项目的经营性或非公益性。依据《通知》及中央各部委和地方政府下发的文件，今后除法律和国务院另有规定外，因建设公益性项目举借、主要依靠财政性资金偿还的债务将不得再通过平台公司融资；而因建设公益性项目举借、项目本身有稳定经营性收人并主要依靠自身收益偿还的债务，以及因建设非公益性项目举借的债务均可继续通过平台公司进行融资。其次，在主体类型上，平台公司的清理思路否认了只承担公益性项目融资任务而无稳定的经营性收入的平台公司的存在。依据现行规定，这类平台公司今后将被逐步清理，不再承担融资任务；而那些承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务且主要依靠自身收益偿还债务的平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的平台公司将逐步实现商业化运作，银行今后的信贷发放也主要是针对这类平台公司。最后，在银行信贷上，对平台公司贷款的商业化标准逐步确立。根据《通知》规定，银行业金融机构要落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人的财务能力和还款来源，凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。银监会在《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》中也明确规定，对于自身现金流不能百分百覆盖贷款本息，且工程项目不宜吸引社会资金投资的平台公司，各银行将坚持“只收不贷”的政策。可见，在当前的政策下，承担纯公共产品提供或者难以通过自身现金流偿还银行贷款本息的公益性项目的平台公司将无法获得银行的信贷支持。在平台公司主要依靠银行信贷为资金来源的情况下，这种商业化标准无疑否认了该类平台公司今后发展的可能。

　　在我国，因平台公司引发的中央对地方财政机会主义[1]的担心和芥蒂源于“财政兜底”的体制依赖。这种依赖主要体现在两方面：一是平台公司对地方政府就其债务风险“兜底”的依赖；二是地方政府对中央财政就其债务风险“兜底”的依赖。[2]前者缘于平台公司在设立上的准政府机构特性、在职能上的“公益性”以及在治理机制上与地方政府的密切关联性；而后者则由我国当前的财政体制所决定，当地方政府无法凭借自身的财政能力偿还可能出现的还款责任时，中央财政基于国家政治经济的综合考虑，极有可能担负起“最后还款人”的角色。

　　因此，在平台公司的发展中，为有效隔离平台公司债务与地方政府债务之间的关系，进而避免地方政府对中央政府的财政依赖和风险倒逼，《通知》坚决制止了地方政府的担保行为，明确地方政府在出资范围内对平台公司承担有限责任；同时，重申担保法的规定，原则上禁止各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，以财政性收入、行政事业等单位的国有资产或其他任何直接、间接形式为平台公司的融资行为提供担保，尤其是对政府出具的担保函、承诺函等进行了明确禁止，将平台公司的融资行为完全推向“商事化”的范畴。

　　从金融学理论来看，金融系统的功能并非取得更低利率或筹集更多资金，而是对项目风险进行正确识别和定价，从而保证资源配置的效率。由于现实中地方政府的融资行为已经形成了潜在风险，因此，地方政府融资模式选择的优先目标不应当是方便地方政府融资或降低融资成本，而应当是约束地方政府过度融资能力，从而提高资源配置效率和控制地方政府债务风险。[3]正是在这一目标的引导下，银监会发布了多项指导意见和监管规则，对平台公司的贷款行为从项目合规性、贷款管理、操作流程、还款来源、抵押担保等方面进行了全方位的制度整改。例如，要求各银行将平台公司划分为支持类、维持类、压缩类，对于“支持类”平台公司，在符合贷款新增条件和银行信贷政策及风险偏好的情况下，可以新增贷款，对于既不符合融资平台贷款的新增条件和银行信贷政策，又超越银行风险容忍度的“压缩类”平台公司则不得以任何形式新发贷款；此外，还明确了各类平台公司的风险定性机制，依据借款人自有现金流覆盖全部应还债务本息的比例，将平台公司贷款划分为“全覆盖、基本覆盖、半覆盖、无覆盖”四类，以此进行风险识别，进而确定贷款政策。

　　二、“商事化”定位与平台公司本源的背离

　　应当承认，在当前平台公司数量日渐增多，信贷规模日益加大，银行风险与财政风险不断积聚的现状下，基于财政机会主义的防范以及银行信贷安全的维护，上述规定有其合理性的一面。但是，当制度设计完全以“商事化”标准来防范和控制平台公司所带来的风险时，反观平台公司自身，却早已丧失了其应有的公益性特质，背离了其制度产生的本源。

　　平台公司产生的根源可溯及至公共产品理论以及我国当前的财政体制。依据经济学理论，公共产品具有消费的非竞争性和非排他性特征。市场机制尽管对资源配置起着重要作用，但其唯利性造成了公共产品供给的不足或缺失，为此，政府向民众提供市场无法提供的公共产品和服务成为其应然的职责之一。由于公共产品有全国性和地方性之分，相对于中央政府而言，地方政府更接近所管辖区域的居民，更了解本地区居民的消费意愿和倾向，因此，为实现资源配置的有效性，由地方政府为本区域内的居民提供公共产品比中央政府更为适当。然而，地方政府提供公共产品必须有足够的财力作为支撑。在当前的财政体制下，地方政府财力的匮乏已成为制约本地基础设施建设和公共服务发展的主要因素。近年来，财政放权改革虽然逐步推进，但这种改革始终是在行政集权的背景下进行，其结果往往是各级政府在收入划分上的“层层上收”以及事权上的“层层下放”，造成财权与事权的极度不平衡。在地方政府财源完全受制于中央政府的情况下，为满足社会发展对政府提供公共产品的需求，地方政府只能通过中央的财政转移支付制度和对外融资制度获得资金支持。但当前的财政转移支付制度极不完善，转移资金的数额及用途均由中央政府主导，透明度差，随意性大，致使地方政府依靠财政转移支付制度缓解自身财政压力的作用极为有限。与此同时，预算法对地方政府的发债权又予以严格限制，这就使得地方政府财权与事权失衡的局面难以借助现行的财政制度予以改善。

　　面对这样的财政环境，地方政府必然存在着突破约束，从预算外攫取资金的财政机会主义动机。而当前财政外部约束机制的缺失以及财政信息的不对称，无疑给这种机会主义提供了客观条件。同时，预算管理中的收付实现制也为财政机会主义的存在提供了制度基础。在收付实现制下，预算编制仅仅记录现金流，不考虑或有债务及过去的承诺所会引发的未来成本，因此，当地方政府面临基础设施建设支出时，倾向于以政府担保的方式获取商业银行贷款，在不考虑未来项目贷款无法归还的可能性下，政府当前预算成本为零的融资模式，既降低了政府财政支出的压力又满足了经济建设支出的需要。这样的预算管理制度在财政机会主义的驱使下，极易推动各地域、各层级平台公司的建立。

　　为方便平台公司融资，政府通常以承诺函、安慰函等方式对其贷款予以担保。尽管地方政府明知这种担保行为被法律明文禁止，明知所担保的平台公司债务可能成为其隐性负债；尽管中央政府明知平台公司债务可能造成地方政府对中央财政资源的倒逼，使其成为最后的“还款人”，但是，在目前的财政体制下，这样的融资模式或许已是中央与地方利益博弈的次优结果，这种结果既是地方政府“天才般的创造”，缓解了地方财政提供公共服务和推动地方经济发展的压力，也是现行财政集权体制下地方与中央之间的一种无奈选择。

　　依据《通知》，今后只有承担非公益性项目融资任务的平台公司以及虽承担公益性项目融资任务但具有稳定经营性收入且主要依靠自身收益偿还债务的平台公司，才可继续发展；而对只承担公益性项目融资任务，且主要依靠财政资金偿还债务的融资平台将进行全面清理。由于平台公司一般是由地方政府及其部门和机构等发起设立，属于典型的国有公司，甚至是国有独资公司，因而，完全剔除这类公司所肩负的非经营性公益项目是否合理，值得我们反思。

　　在经典经济学理论下，国有企业主要是为了弥补市场缺陷，缓解市场经济自身发展中的矛盾而产生和存在的，因此，其所肩负的功能“天然”的不具有营利性。它或者是为民间资本提供补充，弥补民间资本之不足，为民间企业的发展创造条件；或者是满足人们对基础设施之需求，为生产和生活提供服务。通常情况下，该类企业承担着优化经济结构、完善基础设施建设和基础工业部门发展与建设投资规模大、资金回收周期长、难以保证投资收益的私人不愿涉足之项目，以保证经济安全、国家安全和社会安定。有学者将其概括为基础服务职能、经济调解职能和社会政治职能三个层面。[4]而这三大职能也直接决定了该类企业主要存在于提供重要公共产品和服务的行业，发挥着“政府功能延伸”的作用。当前，平台公司的大量涌现，正是因为地方财政难以满足当地居民对地方公共产品的需求，地方政府不得不借道平台公司融资，以充实地方财政，扩大公共产品供给。可如今，《通知》明确排除了平台公司为非经营性公共项目（包括纯公共产品和准公共产品）提供融资的可能性，这显然是政府在面对平台公司金融风险与财政风险时“因噎废食”的一种表现，背离了地方政府依靠平台公司融资来弥补市场公共产品供给不足的目的与初衷。

　　应当承认，在我国，国有企业的发展不能简单套用西方经典经济学理论来解释，而必须是在我国特定国情下进行本土化分析。例如，由于经济现实和历史原因，我国国有企业的部门配置在形成时期就比其他市场经济国家更为分散，且大量存在于私人部门；同时，在计划经济向市场经济转轨的过程中，市场发展的软弱性和不完全性以及制度的不健全性决定了经济发展依然需要国有企业这种制度安排充当利益冲突的协调器和缓冲器，不能采取极端方式将国有企业短期内从竞争性领域完全退出；此外，后赶超战略时代也需要国家利用国有企业推行国家产业政策，促进产业结构调整，发挥后发优势。[5]总之，特定的经济发展阶段和发展环境决定了我国的国有企业并非古典经济学理论所定位的市场补充者或简单的公共产品提供者。

　　但是，对上述这种特定国情的理解亦不能绝对化和僵硬化，因为其更多强调的是国企改革过程中一种逐渐退出的思路，是希望给市场一个发展和缓冲的时间。随着改革的不断深入、市场主体的成熟以及后赶超战略的发展，国有企业应当逐步从营利性行业和领域中退出，这是一个历史趋势。面对这样的趋势，《通知》及各部委、各地方的规定却不断强化由政府及其机构、部门投资的平台公司对非公益性项目的融资功能，推动国有公司进入非公益性领域，显然不具有正当性。

　　三、平台公司公益性定位的回归

　　平台公司的根本职能在于履行政府应承担的城市建设等职能，终极目标应该是服务于政府经济管理职能之需要。一般而言，政府经济管理职能的目标是定位在宏观经济的稳定和发展上，微观层面的经济效益往往不是它所追求，甚至根据公共产品理论，政府的投资在微观层面上的经济效益应该是微利甚至是亏损的。因此，这类国有企业运营的终极目标应该是社会效益和政治效益的最大化而不是个体经济效益的最大化。

　　即使在美国，这类国有公司也往往不被视为是商主体，[6]在司法实践中，法官通常也不认为这类公司属于普通的商事公司。[7]我国的平台公司亦是如此。尽管其采取了公司化的运营模式，有着公司化的外衣，但是，其所肩负的“政府功能延伸”的作用，使其在治理机构的权能设置上、在董事等管理者的人员选任上以及相应的管理制度上都会受到不同于普通商事公司的对待，有着较强的行政色彩，难以完全实现政企分开，政府和公司的产权关系也并非是单纯的股权与法人财产权的关系。即使以政企分开为今后该类公司治理机制设计的基本导向，但政府还是会较多地介入到公司的经营管理活动中。当然，认可平台公司兼有“公法人”属性的特点并非要完全否认其市场化的一面。政府之所以将本应由自己承担的公共产品提供职能采取企业化方式运作，而不直接交由自己下属机构施行，其中的主要原因之一便是希望借助于市场主体的经济组织属性，提高资源使用效率。就平台公司而言，其建立与运作，除了规避地方政府不得直接发债或向银行借款的限制外，对于实现公共项目建设的市场化、吸引社会投资、提高公共项目建设效益都极有裨益。因此，对于平台公司的性质认定，较为中肯的观点是，将其视为既不同于“公法人”亦不同于“私法人”的“特殊法人”。

　　反观现行规定，平台公司“特殊法人”的性质正在逐步丧失，“私法人”的理念却在不断强化。平台公司的制度初衷本在于解决地方财政提供公共产品时的财力不足问题，但现行规定却偏偏将最难市场化、最难吸引社会投资的纯公益性项目和现金流无法满足贷款本息偿还的公益性项目排除在外。为此，亟需以平台公司的“特殊法人”性质为指导，对《通知》等规范性文件所确立的平台公司类型进行检讨，使平台公司的“公益性”特质得以还原。

　　当前，对于承担非公益性项目融资任务的平台公司，因其不具有公益性，缺乏政府投资的正当理由，应首先予以剥离；对于承担公益性项目融资任务的平台公司则应当依据经济学中的项目区分理论予以区分对待。

　　其一，对于承担经营性投资项目，即有稳定经营性收人并且主要依靠自身收益偿还债务的项目平台公司，地方政府应逐步退出。这些年，直接融资在基础设施建设领域的投资模式没有突破的根本原因就在于地方政府一直不愿意放弃对地方基础设施建设的全面主导地位。可以说，现行财政体制下的各级政府更像“企业家”，以“经济人”的热情从事着经营活动，致力于使本地区“富起来”的行政目标。这种“为增长而竞争”的模式，造成了支出结构上“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的扭曲。[8]而根据可销售评估理论，物品可售性越高，私人物品的属性越强，由私人部门提供的可行性越大。世界银行对不同类型基础设施可销售性指数的评估也表明，除了城市中的道路和管道排污外，大部分市政公用设施均可由私人参与供给。[9]在我国，当前地方政府以平台公司为工具，对经营性领域进行大量投资甚至是垄断式经营，限制甚至排除民间资本的介入，已对民间资本产生了明显的“挤出效应”，并引起了各界的诸多质疑，认为这种凭借政府权力获取垄断利益的行为必然会对市场竞争造成侵害，是一种“国进民退”的表现。[10]有学者甚至认为，不能简单地把有政府背景的、政府组建的公司不加区分地全都归入平台来对待，而应当把它们区别开来，严格地讲，此类公司就不应列人平台公司的范畴，完全可以按商业化运行。[11]基于上述分析，在具有稳定经营性收入的领域，由于民间资本有着投资动力，可允许其进入，这样既可减轻地方政府的投资负担，将有限的资金用于非经营性公益项目的建设，又可增加民间资本的投资渠道，规范民间资本的运作，增强社会资源的配置效率，故平台公司应当退出。

　　其二，对于承担纯公益性项目融资任务以及介于经营性与纯公益性之间的准经营性项目融资任务的平台公司，因其项目难以产生现金流且主要依靠财政性资金偿还债务或者虽能产生现金流但是却难以覆盖贷款本息的，就需要政府进行投资运作，并促使该类平台公司规范发展。在具体运作中，对于纯公益性项目，应以地方政府投资为主，当然，在项目的具体建设过程中，可以在某一环节引入市场化方式；而对于准经营性项目，则可以采取公私合营的方式，运用补贴、价格、税收等法律制度逐步激发民间投资的积极性，待政策及价格适当时，可将其转化为经营性项目，实现公共领域投资的社会化和市场化。由于这两类平台公司都难以通过项目的经营偿还贷款本息，因而统称为非经营性平台公司。本文所指称的“公益性”也主要针对于此，尽管前述经营性项目也有一定的公益性，但因其经营性特质明显，能够给投资者带来显著利益，使得民间资本愿意积极投入其中，项目自身的私人产品属性日益增强，从“国退民进”的角度出发，将其排除出平台公司的融资范畴有其合理性。

　　四、公益性定位与市场化运作间的利益平衡

　　当平台公司的定位回归到公益性领域之后，作为“特殊法人”，尽管其履行着“政府职能延伸”的功能，但一旦成为公司，进入市场融资，其对外的融资行为就必须遵守市场规则。如当其需要向商业银行融资进行公益性项目建设时，就必须遵守商业银行的信贷规则。由于公益性项目的现金流可能是无覆盖或者是半覆盖，此时，就需要借助一种外在的信用机制来保障其还款能力，从而获得银行贷款。这种外在信用机制便是地方财政支持或者说“地方政府信用”。当这种信用机制为法律制度所认可，商业银行在决定是否对平台公司放贷时，审查的内容就不仅是项目本身，还包括地方政府的信用。当然，为平衡地方政府内在的融资冲动与金融系统安全间的关系，银行可将这类平台公司纳入重点监控的行列，从项目建设的必要性、地方财政收支状况、偿债能力等方面综合判断其贷款偿还能力。[12]

　　（一）“地方政府信用”在公益性平台公司市场化运作中的正当性

　　如前所述，平台公司的产生是为了满足地方政府投融资的需要。在本质上，这是一种“政策性金融”，是市场经济条件下政府配置资源的重要途径，在促进经济有效增长、调整和改善经济结构、强化宏观调控能力等方面都具有独特的功能，也是市场性与公共性、财政与金融的巧妙结合。[13]当平台公司将从银行融入的资金主要投向公共产品项目时，尽管在形式上银行是对平台公司进行贷款，但实质上却是政府借款。正是基于这种认识，有学者将平台公司的融资行为界定为是地方政府为实现特定产业政策或其他宏观调控目标，以政府信用为手段，进行的有偿筹资活动。[14]尽管目前的法律不承认实践中政府出具的保证函、承诺函的效力，但从应然层面分析，当平台公司是为了提供公共产品尤其是纯公共产品而进行融资时，地方政府提供相应的信用支持有其合理性。

　　首先，从融资用途上看，平台公司代表地方政府提供公共产品，以解决“市场失灵”，或者说化解和承担公共风险，以财政资金作为还款来源，本就是政府应然的责任和义务。因此，倘若地方政府通过其平台公司所募集的资金均用在了公益项目上，无疑又契合了公共财政的理念，即使地方政府负债亦不会丧失正当性。其次，从偿债来源上看，尽管平台公司将融资用于非经营性公益项目的建设，在平台公司内部无法形成偿债来源，但该公益项目建设后，地方市政设施和投资环境得以改善，周边土地得以增值，此时，土地的增值收入和招商引资带来的财政增收实际上是非经营性公益项目带来的客观结果。[15]对此，由地方财政来负担公益性项目的债务偿还也就具有了合理性。再次，从政府财政行为本身上看，由于地方政府对财政的“刚性”需求，加上财政机会主义的驱动，地方政府的负债行为实际上很难消除，不仅举债形式变幻多样，而且规模逐渐增大。[16]正如有学者所指出的，法律禁止地方政府举债并不能实现地方政府无债，强行剥离地方政府融资平台的融资功能也并不能从根本上解决地方政府举债的风险。[17]而当前平台公司的急速膨胀正是这种地方政府融资冲动的集中反映。美国学者也曾指出，政府负债存在着动态的均衡性，政府在减少直接显性债务的同时，往往是等量的隐性债务的增加。[18]因而，对于地方政府的隐性负债问题（这里主要指地方政府的担保问题）采取“以疏代堵”的管理思路或许更为可取。最后，从财政安全角度上看，政府担保是否必然造成财政风险尚需要进一步分析，仅仅因为政府担保可能造成地方财政的或有债务就对政府担保予以限制，似乎难以成立。因为政府担保仅是将政府置于第二还款义务人，是在主债务人不能履行还款义务的情况下的补充责任；而今后允许地方政府发债是一个趋势，国内诸多财税法学者也对此进行了大量论证，一旦地方政府被赋予发债权，那么其将成为主债务人。而若地方政府作为主债务人都被法律认可，那么提供担保的可行性也应给予支持。

　　（二）相关法律制度的设计

　　由于平台公司为公益性项目融资时需要依托地方政府的信用展开，需要政府的支持方可获得银行信贷，[19]因而，就需要从法律层面认可这种“地方政府信用”，进而促使平台公司公益性目标的实现。

　　首先，《担保法》对特定情形下政府担保的“解禁”。目前，平台公司最大的尴尬在于政府担保不具备法律有效性，[20]而这也直接制约着平台公司公益性目标的实现。实践中，为回避担保法中禁止国家机关提供担保的规定，不少地方采取了通过人大会议决议的形式把平台公司融资后的还款付息计划纳入财政预算以提供财政担保。但这种做法毕竟缺少法律支撑。为此，我们可以考虑对《担保法》予以适当修订，认可特定情形下地方政府担保的效力。当然，为防止地方政府的财政机会主义，避免其对平台公司过度担保，形成财政风险，可在两方面进行制度约束：其一，为提高地方政府财政资源的利用效率，政府对平台公司的融资担保应当严格限定于非经营性公益项目。对于有稳定经营性收入且收入可以覆盖贷款本息的经营性项目，应当发挥市场的积极性，通过市场化的方式筹资和运作，政府不得为其担保。其二，为规范政府担保行为，应设定严格的程序：一是担保应经过人大批准，增强人大对政府投资预算的约束机制；[21]二是对地方政府担保的债务总量及期限设置约束，总量的最高限额应以本届政府任期内用于投资建设的可支配财力为限，期限应与本届政府任期一致，以此防控金融风险、财政风险以及地方政府官员的道德风险。

　　其次，政府偿债基金的建立。目前，不仅理论界有学者提出，地方政府应当建立与平台公司债务规模相适应的偿债基金，[22]而且，在实践中，有的地方政府对平台公司的清理规则也明确要求建立偿债基金机制，如《海南省地方政府融资平台公司管理暂行办法》规定，各级政府每年应通过财政预算安排等方式，筹集资金，设立偿债准备金，用于防范平台公司举债所产生的或有债务风险；《福州市人民政府办公厅转发市国资委关于建立市级投融资平台企业运作机制意见的通知》也明确要求，市政府可预算一定的资金或从企业收益中提取一定比例的资金用于建立偿债基金，解决投融资平台企业的应急偿债需要，避免发生资金链断裂的风险。作为“地方政府信用”的另一种体现，政府偿债基金的建立确实能够起到风险防范的作用。今后可考虑制定平台公司债务偿还基金管理办法，重点规定基金的来源（主要为财政预算）、基金的提取比例以及有关的偿债程序。在非经营性平台公司无法偿债的情况下，可由地方政府动用偿债基金予以清偿，以此防范由于偿付能力不足引发的贷款风险。

　　五、结语

　　不可否认，从防范财政机会主义和维护银行信贷安全的角度考量，平台公司的“商事化”有其合理性。但是如果制度设计的逻辑仅仅是从防范风险出发，进而使得平台公司的发展越来越背离其产生的本源，那么我们不禁要问，平台公司继续存在的正当性基础是否还在？理性的制度构建应当是首先尊重平台公司的主体特质，并在此前提下，通过相关配套制度的完善来防范其可能引发的市场风险。

　　平台公司产生的本源决定了其“公益性”特质，而这也是政府动用国有资产投资这类公司的正当性所在。因此，回归平台公司的“公益性”定位是规范平台公司良性发展的前提。当然，这种主体上的“公益性”极易对其参与的市场化融资行为带来风险，因此，就需要建立一种特殊的信用机制在二者之间进行利益平衡。鉴于平台公司本身具有的“政府功能延伸”的作用，由地方政府来为其提供融资信用，具有一定的合理性。当然，为防范该类行为可能引发的财政风险，应对地方政府提供担保的行为设立严格的条件和程序，同时，对地方政府偿债基金的建立和使用进行规范。

　　【注释】 

　　[1]世界银行高级经济学家将财政机会主义界定为“过度积累或有财政风险的偏好”，认为当政府在短期内面对减少财政赤字和债务的政治压力时，决策者更喜欢使用预算外的承诺来隐藏政策成本，即政府偏好于能够减少即期支出但带来更大风险的预算外政策。See Hana Polackova, Contingent Government Liabilities: A Hidden Risk to Fiscal Stability, Finance＆Development 36,1999, pp. 46-49.

　　[2]参见马雪彬、陈娇：《地方政府融资平台中的或有负债与财政风险》，《甘肃金融》2010年第3期。

　　[3]参见曾辉：《中国地方政府融资模式选择》，《中国金融》2011年第19期。

　　[4]参见柳华平：《中国政府与国有企业关系的重构》，西南财经大学出版社2005年版，摘要第6页。

　　[5]参见刘中桥：《中西方国有企业发展比较》，经济科学出版社2000年版，第99页。

　　[6]See Frances J. Leazes, Jr.，The Structure of Federal Corporation, New York: Praeger Publishers, 1987.

　　[7]例如，在U. S. Grain Corp. v. Phillips案中，法官就认为，即使Grain公司在形式上采用的是私人公司的模式，但是它实际上仍然是为政府服务的一个代理人，有着强烈的政治利益。See U. S. Grain Corp. v. Phillips, 261 U. S. 106 （1923）.

　　[8]参见傅勇：《中国式分权与地方政府行为：探索转变发展模式的制度性框架》，复旦大学出版社2010年版，第139页。

　　[9]参见刘艳华、洪功翔：《地方政府融资平台实现机制研究述评》，《财政研究》2011年第6期。

　　[10]参见李侠：《地方政府投融资平台的风险成因与规范建设》，《经济问题探索》2010年第2期。

　　[11]参见魏国雄：《建立地方政府融资平台的融资约束机制》，《中国金融》2009年第20期。

　　[12]参见王俊：《地方债务的当前风险》，《人民论坛》2010年第1期；陆眠峰、张惠：《关于地方政府融资平台贷款的深层思考》，《桂海论丛》2010年第3期。

　　[13]参见王雍军、黄占俊主编：《地方政府投融资研究—基于庆阳的探索》，经济科学出版社2009年版，第3页。

　　[14]参见赵优红、张宇飞：《我国政府投融资体系的现状及完善》．《财政研究》2005年第9期。

　　[15]参见邓启峰、陈太玉、黄辉：《地方政府融资平台贷款应予以规范》，《学理论》2009年第32期。

　　[16]参见张海星：《政府或有债务问题研究》，中国社会科学出版社2007年版，第147～148页。

　　[17]参见刘亚莉：《地方政府融资平台风险的法律控制研究》，《人民论坛》2011年第14期。

　　[18]参见刘晓霞：《地方政府投融资平台研究综述》，《区域金融研究》2011年第1期。

　　[19]参见董国君、余伟、高翔：《地方政府融资平台发展问题的探索》, http://www. nbsjxh. org. cn/NewsView. asp? Itemld=5＆newsld=199,2012年7月5日访问。

　　[20]参见詹向阳：《辩证看待地方政府融资平台发展》，《中国金融》2010年第7期。

　　[21]参见刘煜辉、张榉成：《中国地方政府融资平台分析》，《银行家》2010年第6期；张晔明：《对现行地方政府融资平台的几点思考》，《银行家》2010年第4期。

　　[22]参见冯静生：《防范地方政府融资平台运作风险》，《上海市经济管理干部学院学报》2010年第3期。