一、非金融机构贷款人的内涵解读

　　非金融机构贷款人是伴随着民间金融的发展而产生的，其内涵的界定仍处于探讨中。民间借贷引发的金融风险，使得民间借贷机构治理等问题成为金融监管中最热门的话题。民间资本作为正规金融的有益补充，对农业经济、民营中小企业的发展起到非常关键的支持和推动作用。同时我们也注意到，从江苏泗洪到浙江温州，再到内蒙鄂尔多斯，民间借贷引发的系统性危机一次次成为刺痛市场的监管病灶，其负面效应成为不可回避的金融风险。对金融监管机构来说，尽管早有规范民间借贷的立法动意，然而囿于上述民间借贷的双面性特征及立法技术的不成熟，《放贷人条例》、《贷款通则（修正案）》等推动“阳光化”民间借贷的制度只能最终夭折，停留于立法建议阶段，因而目前对于非金融机构贷款人内涵尚无统一的界定。

　　非金融机构贷款人作为一个法律概念，最早见于中国人民银行的立法草案之中。为完善金融市场服务体系并遏制民间借贷乱象，在2010年初中国人民银行主持的《贷款通则（修订）》（征求意见稿）草案之中，首次提出了“非金融机构贷款人”的概念，并将其界定为，“指依法向省级人民政府确定的监管部门申请设立，在工商行政管理部门登记并取得营业执照，不吸收公众存款，专业经营贷款业务的企业法人。”试图以此作为丰富金融市场多样性、引导民间资本有序进人信贷市场的路径选择。然而，由于上述立法草案的搁浅，“非金融机构贷款人”制度及相关概念始终处于理论研究层面，未有实际进展。但纵观我国金融市场不难发现，金融市场中事实上已经形成了一类具备上述独特身份的市场主体，即典当公司与小额贷款公司。这类主体合法的从事金融贷款业务，不属于金融机构范畴，完全符合非金融机构贷款人概念所述之特征，具体而言，不吸收公众存款，合法经营金融贷款业务；企业性质上为工商企业，不属于金融机构；经监管部门批准设立，在工商部门登记，并且经营活动受政府部门监管。两类主体作为信贷市场向民间资本开放的初级平台，正因为其独特身份发挥着吸收民间资本、丰富信贷市场多层次结构的功能。所以，非金融机构贷款人更多的是指典当、小额贷款公司这类信贷主体。

　　典当公司、小额贷款公司这类信贷市场主体在发展过程中，始终存在着对自身身份和定位的困扰。正因为此，监管者及社会大众并没有对典当、小额贷款公司的制度价值拥有清晰的认识，甚至产生“合法高利贷”的质疑，使得这类市场主体一直处于尴尬的境地。所以该怎样抽象的定义和总结他们的身份特征和合法地位，成为其发展中必须突破与解决的问题。本文认为用“非金融机构贷款人”的概念总括典当、小额贷款公司这类主体最为恰当，这样不仅使得非金融机构贷款人概念更具实践意义，也使得典当、小额贷款公司特殊身份属性及制度价值得以抽象的总结，能够极大的增强法律概念的适用性与解释力。

　　二、非金融机构贷款人融资规则的功能解析

　　非金融机构贷款人同金融机构相比较而言，在融资规则方面有其独特的制度性功能。我国金融市场曾长期处于国有垄断的局面，贷款主体经济成分中国有经济居主导地位，贷款市场过多的反映了国家意志，成为经济调控的工具。因此导致市场资源配置效率降低，金融风险却过度集中。[1]所以，向民间资本逐步开放信贷市场、丰富信贷市场的多样性是我国市场经济发展的必然选择。但在市场开放初期，以何种主体类型实现对民间资本的吸收，却观点不一，未有定数。有学者认为，应鼓励民营银行的建立，推动全面的金融体制改革；有学者认为，应向民间资本开放微型金融机构，即吸纳民间资金进入村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等体量较小、服务范围有限的金融机构；也有学者提出，应引导民间资本进入典当公司、小额贷款公司等非金融机构贷款人，暂时收紧“存款市场”，放开“贷款市场”。

　　本文认为，典当、小额贷款公司等非金融机构贷款人的身份特性决定了其主体形态较之金融机构而言更易于吸引民间资本进入信贷市场，促进多层次贷款市场体系的形成。在现行金融监管体系下，我国金融机构特别是银行类金融机构的股本结构中，一般仍要求国有控股，国有股东享有实质性的控制权。民间资本只能参股商业银行、村镇银行或农村信用社、城市信用社等金融机构，在公司治理中因为股权结构的限制无法掌握话语权，这大大影响了民间资本进入金融机构的热情。而且对于发展民营金融机构而言，因为金融机构的市场准入门槛较高，经营中的审慎监管体系又较为严格，这都增加了市场主体的运营成本。对于金融经验不丰富，资金实力相对有限的民间投资人来说，仍很难达到设立金融机构的条件要求。

　　在这种环境下，典当、小额贷款公司两类非金融机构贷款人制度表现出了极强的适应性，对民间资本更具有吸引力，原因在于：其一，非金融机构贷款人主体地位同金融机构一样受到法律承认，具有合法经营贷款业务的资质，而且其准入门槛较低，能够以较低的成本满足民间投资人进入金融信贷市场的需求。其二，非金融机构贷款人不要求国有控股，保持了民营经济的基本属性，民间资本设立非金融机构贷款人可以实现对设立企业的有效控制，在经营中充分发挥自己的意志，政府干预行为较少。民营经济为主导的非金融机构贷款人行业因而能够保留民间资本主体在特定领域形成的获取信息的特殊途径和实现机制，维护民间资本融通市场自发形成的私人契约治理的有效方式，这增强了投资人的主动性与积极性。其三，非金融机构贷款人的监管相对较为宽松，保持了贷款经营中的灵活性，同金融机构相比降低了经营成本与监管成本。所以，非金融机构贷款人较之金融机构而言更易于吸引民间资本进入信贷市场。

　　此外，由于金融机构业务规则的复杂性及风险控制水平的专业性，对刚刚涉猎金融行业的民间资本所有者来说，也很难达到经营金融机构的水平。如果贸然进入金融机构经营领域，不仅可能给自己的财产造成较大损失，而且其经营中的盲目性和风险处置能力的不足可能会给整个金融市场带来负外部效应。两类非金融机构贷款人制度则是为民间资本进入金融行业提供了一个历练平台，在这一阶段中，由于经营范围局限于“发放贷款”，并不吸收公众存款，不涉及存款人支付问题，所以体系性风险较小，其不当经营行为也不会直接威胁金融市场稳定。在多层次信贷市场体系构建上，非金融机构贷款人的意义正在于吸收民间资本进入初级金融信贷市场，获得学习、历练的机会，帮助其提高风险控制能力与定价能力，并积累金融行业经验。民间资本所有者在非金融机构贷款人阶段运作良好之后，金融市场也可以表现出更强的开放性，吸收这类主体进入金融机构范畴，获得更大的发展。反之，如果业绩不良，则可以及时退出，避免给自己带来更大的损失。所以，非金融机构贷款人在多层次贷款市场中起到承上启下的作用，并提供了一个进退有序的缓冲平台，构筑了从民间资本所有者到金融机构经营者的良性发展通道。

　　因此，非金融机构贷款人的身份特征及其与民间投资人发展阶段的适应性，决定了其较之金融机构更能发挥吸收民间资本的功能，对于金融市场整体环境来说，引导民间资本投资典当、小额贷款公司行业可以最大化的发挥民间资本价值，并有效控制体系性风险。近几年来，典当、小额贷款公司行业的迅猛发展即是这一吸收功能的充分体现，两类非金融机构贷款人已然成为信贷市场中一股不容小觑的新生力量。

　　三、典当公司和小额贷款公司之间融资规则的比较观察

　　在我国信贷市场开放过程中，非金融机构贷款人在融资及设立、运营规则等方面存在区别，这也推动其形成了差异化的融资功能。例如，小额贷款公司、典当公司对民间资本具有极大的吸引力，但是，民间资本在进入信贷市场之前往往面临这样的问题，典当公司与小额贷款公司同属于非金融机构贷款人范畴，业务层面又有诸多共性，那么到底选择成立典当公司还是成立小额贷款公司？选择哪种主体更能够实现自身利益的最大化？我们认为，成立小额贷款公司或典当公司的策略选择，取决于投资人基于自身偏好对两类机构运营与监管规则的博弈分析，而两者的核心规则差异则主要体现在以下两大方面。

　　（一）融资规则的差异

　　1．最低注册资本要求

　　两者在最低注册资本规则上存在区别。公司的注册资本是其经营的财产基础，而强制性最低资本额要求可以视为对外部性问题的回应。监管者非常重视注册资本的担保功能，因而最低注册资本要求便往往成为特殊行业市场准入的第一道门槛。典当与小额贷款公司的设立规则中都具有最低资本额要求，同时在资本形成方面均规定全部为货币资本，并且一次性实缴，这是二者的共性之处，而二者的差异性，主要体现在最低注册资本要求的高低层面。尽管《典当管理办法》与《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）中对典当、小额贷款公司注册资本的规定区间基本趋同。但从目前各地实践情况看，同一地区之内，小额贷款公司的最低注册资本要求一般要高于典当公司。比如，近年来北京市新设典当公司中，各区县最低注册资本要求一般是2000万元或者3000万元人民币，而设立小额贷款公司则要求在5000万元至1亿元人民币。天津市2009、2010两年新设典当公司的最低注册资本分别为1500万元和2000万元人民币，而设立小额贷款公司则要求5000万元人民币。

　　对于小额贷款公司最低注册资本偏高的问题，有学者也做出了解释，指出，小额贷款公司的监管部门—金融办，在面临该问题时有两种选择：提高注册资本金准入门槛，降低注册资本金准入门槛。尽管《指导意见》规定小额贷款公司的注册资本金不应低于500万元人民币，但是，对于地方监管部门来说，因为其占优策略是“提高注册资本金准入门槛”，小额贷款公司注册资本金也就不可避免会出现趋大化的倾向。博弈分析的角度在于，在地方民营经济的能力限度内，小额贷款公司的注册资本金额越大，越具有如下优势：（1）可持续运营的能力越强；（2）非法吸收公众存款的可能性越小。此外，注册资本的高门槛形成了对股东群体筛选机制，注册资本金越大，往往意味着股东在当地的经济社会实力越强，所以其更能够受到合法性的约束。[2]本文对这种观点深以为然，因为小额贷款公司试点较晚（2008年），所以地方监管部门往往从相对谨慎的角度，通过提高小额贷款公司的申报标准，特别是体现在注册资本要求上，以选取较为有实力的企业设立试点小额贷款公司，保证其未来经营的稳定。而《典当管理办法》（2005）颁布较早，监管手段与经验相对丰富，相关规则也得到了一定的延续，所以一些省市没有刻意依靠提高注册资本作为名额分配的条件，典当公司的最低注册资本也便保留了《典当管理办法》中的标准。这也造成同一地区，小额贷款公司注册资本要求普遍高于典当公司的局面。而小额贷款公司过高的资本准入门槛，也必然会对资金有限的民间投资人市场选择行为产生影响。

　　2．股权结构要求

　　两者在股权结构上存在不同。股权结构的核心问题决定了公司控制权的归属进而影响着公司的治理结构与绩效。[3]现行监管规则下，典当公司股权结构仅要求“有两个以上法人股东，且法人股相对控股”，没有股东间持股比例的限制，所以投资人可以通过自己所有的法人企业投资，实现对拟设立典当公司的绝对控制。小额贷款公司方面，主要发起人则很难取得公司的控制权。《指导意见》中规定单一股东持股比例不得超过10％。近年来，各地小额贷款公司规则虽然有所突破，但主发起人的股权比例仍限制于20％或30％之内。同时，为了保证股权分散的真实性，申报文件中亦要求聘请律师事务所对股东之间的关联性问题出具法律意见书。所以，对于小额贷款公司的主发起人来说，其股权比例上限受到约束，因此在未来公司经营中的表决权、决策权都将受到影响。在相对分散的股权结构下，主发起人对公司的控制力较弱，这使得未来公司经营过程对主发起人来讲具有很强的不确定性，因而可能影响其投资的积极性。但是对于小股东来说，分散的股权结构却有利于防止大股东利用控制权地位损害其他股东利益，在重大问题表决时，小股东可以通过联合的方式行使表决权，来保护自身利益。所以小额贷款公司股权结构的分散性要求，对意欲成为其大股东的投资人来说是一种制约，影响其控制权的取得；而对仅想成为小额贷款公司小股东的投资人则是一种吸引，能够维护小股东利益。典当公司监管规则中未设定股权比例要求，则给予了投资者更自由的决定空间。

　　3．利率上限

　　典当与小额贷款公司的现行规则中都设置了较为严格的利率上限要求。《典当管理办法》规定，贷款利率水平按人民银行公布的银行机构6个月期法定贷款利率及典当期限折算后执行，月综合费率的上限标准依据动产质押、房地产抵押、财产权利质押的不同分别为42‰、27‰、24‰。《指导意见》规定小额贷款公司贷款利率上限不能超过司法部门的规定，即银行同类贷款利率的四倍。利率管制这种价格干预的行为也必然会对投资人的选择造成影响。依照《指导意见》中的四倍利率上限标准，以人民银行6个月以内贷款利率计算（6.1％），则4倍年利率为24.4％，进而估算月利率上限应为2.03％，所以小额贷款公司6个月内贷款的最高月利率不应超过2.03％。而以相同贷款期限的典当公司最高利率（综合费＋利息）水平估值计算，最高可为：动产质押贷款4.71％（综合费4.2％ ＋0.51％利息），房地产抵押贷款3.21％（综合费2.7％＋利息0.51％），财产权利质押贷款2.91％（综合费2.4％＋利息0.51％）。从以上数据的测算可以看出，在小额贷款公司4倍利率上限框架下，典当公司的总利率上限水平要略高于小额贷款公司的最高利率标准。但需要说明的是，相关数据仅是对利率最高上限的测算结果，停留在理论层面。实践中某个地域范围内的小额贷款公司、典当公司利率标准趋近相同，起到了相互牵制的作用，也体现出了两者之间的竞争关系。

　　（二）其他规则的差异

　　1．前置审批程序与周期

　　两者在前置审批程序上存在差异。由于从事金融贷款业务，且我国信贷市场开放资源相对稀缺，所以两类非金融机构贷款人设立均采用许可主义原则，即“法人之设立，须经过行政机关之许可”[4]。依据现行监管规则，典当公司设立过程中，涉及《典当经营许可证》、《特种行业经营许可证》两个许可证书的前置审批。《典当经营许可证》需要经过市、省两级商务部门核准，最终由商务部下发。而《特种行业经营许可证》根据各地的要求也需要二级或三级的公安部门审查。这个周期短则3到4个月，长则半年以上，这段时间注册资金长时间冻结于验资户内，对投资者来说无法实现资金价值，冗长的审查程序给其造成较大的负担。而且《典当经营许可证》的申请及下发的日期要根据每年商务部的通知与集中审批时间而定，[5]更增加了设立中的不确定性。如果某一年在审核期限内未通过商务部门审核或者未争取到申办名额，则要继续等一年的时间再进行申报，给申报者造成较大的时间负担。以北京为例，受制于申报周期和指标限制，许多申请者已经排名了几年的时间但仍未争取到新办典当公司的指标。小额贷款公司方面，无论是从审批主体还是从审批程序上来说都较之典当公司更为方便。审批主体上，小额贷款公司一般只需两级主管部门，即市级与省级金融办的审核即可。审批程序上也较为灵活，随时可以进行申请，不受固定时间限制，如果申办条件欠缺还可随时补正再继续申报，给投资者带来了一定的方便。

　　2．经营范围

　　典当公司与小额贷款公司的业务种类都包括贷款业务和部分非贷款业务。其中，典当公司的贷款业务必须为担保贷款，担保形式包括动产质押，财产权利质押和房地产抵押。典当公司的非贷款业务包括绝当物品的变卖、鉴定评估与咨询服务。而小额贷款公司业务中，贷款业务包括信用贷款、担保贷款、票据贴现等类型，在此基础上，一些地方规则中增加了部分辅助性非贷款业务，包括贷款转让、担保，咨询等等。典当公司经营范围因受传统典当公司业观念的影响，借贷关系需与当物的担保关系结合发生，不允许单纯的借贷行为，所以典当业务中禁止发放信用贷款，而且其担保物权的形式也仅限于动产质押、权利质押、房地产抵押，因而对典当公司的经营造成了诸多钳制，束缚了业务创新的手脚，像动产抵押这种已经在商事领域广泛应用的担保手段目前尚无法在典当规则下应用。相比较而言，小额贷款公司在贷款业务种类上更为灵活，既可以选择信用贷款，也可以选择保证、抵押、质押担保贷款等多种形式进行组合，为贷款和担保方式的创新预留了充分条件。

　　3．营业地域

　　《指导意见》及地方小额贷款公司规则均对小额贷款公司的营业范围进行了限制性规定，一般要求小额贷款公司的业务应局限于所在区县范围内，不允许跨区县设立分支机构。而且，地方小额贷款公司规则对发起人的地域身份要求较严，尤其是主发起人一般要求为本地企业，即注册地或住所必须在小额贷款公司拟注册的试点区（县、市）。这使得小额贷款公司不能够跨区域经营，很难形成地域上的规模效应。而《典当管理办法》规定典当公司只要符合一定的标准，[6]即可跨省设立分支机构。所以，规模较大的典当公司可以通过设立分支机构的方式，形成全国性的业务网络和连锁经营的模式。这对典当公司扩大规模和企业知名度，并在全国范围内配置信贷资源，分散风险，颇有裨益。

　　4．征信体系准入

　　两者在征信体系的准入标尺上存在不同。在非金融机构贷款人发展初期，典当、小额贷款公司的营业范围均有其特定地域，对地方人员、经济情况较为了解，因而可以形成获取信息的特殊途径和实现机制。但在逐步发展后，如何应对因经营地域扩大而凸显的借款人信息获取问题，利用银行的征信系统就显得尤为重要起来。2008年银监会、人民银行联合下发的《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》中规定，具备条件的上述机构可以按规定申请加入企业和个人信用信息基础数据库。据此，小额贷款公司在建立管理制度和操作流程后有权利加入征信系统，以弥补信息劣势。在地方实践中，已经有一些省市开展了小额贷款公司与征信系统的对接工作，比如重庆市已经于2010年11月将小额贷款公司以省级一口接入人民银行征信系统。这样，在重庆市任何一家小额贷款公司借款时留下不良信用记录的企业和个人，其信息将能够被其他小额贷款公司查询，再次借款将非常困难。小额贷款公司接入人民银行征信系统后，能享受与金融机构同质的征信查询服务，能及时、全面掌握小企业信用状况，这将激发小额贷款公司发放信用贷款的积极性，同时能为小额贷款公司节省大量人力物力，有效防范信贷风险。[7]而典当公司目前尚无法申请加入征信系统。非金融机构贷款人在扩大规模过程中如何弥补逐步放大的信息不对称问题，将对其持续性发展能力影响巨大，所以目前仅向小额贷款公司开放的征信系统对其而言优势明显。

　　四、融资规则的优劣与发展趋向

　　总体而言，两类非金融机构贷款人现行制度孰优孰劣，哪一种更能实现市场主体利益的最大化，不能概括的加以定论，而是需要民间资本投资人根据已有情况，通过对二者规则差异性的博弈及自身的需求偏好进行选择。实践情况也表明，尽管2008年小额贷款公司试点在全国范围内开展以后，小额贷款公司的数量迅猛增加，其与典当公司在业务及客户资源上的竞争也越发激烈，但典当公司每年的审批报名依然火爆，名额仍供不应求。二者都因各自的特点，发挥着吸收民间资本，丰富信贷市场资金的功能。我国信贷市场依然有巨大的开放空间，无论是小额贷款公司还是典当公司的名额指标在市场中都是稀缺资源。如何让小额贷款公司、典当公司进一步发挥吸收民间资本的功能，并实现非金融机构贷款人主体在多层次信贷市场中“从小到大”，“从弱到强”的跨越，则需要继续对相关监管规则及监管环境予以完善。

　　【注释】 

　　[1]Carol Alexander, The Present and Future of Financial Risk Management, Journal of Financial Econometrics 3 （2005 ），pp. 3－25.

　　[2]杜晓山、聂强：《小额贷款公司与监管的博弈分析》，《现代经济探讨》2010年第9期，第44-45页。

　　[3]David Reeba, Ownership structure and corporate decision-making, Journal of Economics and Business 59 （2007 ），pp. 355－357.

　　[4]梁慧星：《民法总论》，法律出版社2001年版，第148页。

　　[5]具体程序上，每年商务部首先制定“开展当年新增典当公司审批工作的通知”，对各省的新增名额，申报条件，审批时间作出原则性规定，并下达各省商务厅（委）。各省商务厅（委）依据上述要求并结合本省情况立刻制定本省的名额分配标准、申报条件，集中受理新增典当公司申请工作。

　　[6]包括经营典当业务三年以上，注册资本不少于人民币1500万元；最近两年连续盈利；最近两年无违法违规经营记录。

　　[7]《重庆：小额贷款公司接入人民银行征信系统》，新华网，http: //news. xinhuanet. com/fortune/2010-11/24/c-12811010. htm, 2012年12月20日访问。