关键词：金融监管 双峰监管 宏观审慎监管 金融消费者
引言
金融危机带来的影响余波未平，但是关于后危机时代金融监管改革的研究课题已经摆在面前。我们无法预测下一场金融危机爆发的确切时间和具体原因，但是我们可以总结这场由最发达金融市场引起的金融风暴所带来的教训，因为我们相信，中国金融业的发展必然会追赶上英美国家的步伐，而在这之前，我们也一定会遇到曾经发生在这些国家的问题和风险。任何法律制度都建立在一国经济、历史、文化与政治的基础上，所以学习域外经验既是一个甄别择优的过程，又是一个反思和探讨本国制度架构路径的过程。本文共四个部分，第一部分，我们回顾了金融危机前英美澳三国金融监管法治的改革历程；第二部分，我们用具体的实例来论述金融危机爆发后，美国监管模式存在的问题和英国监管模式改进的方向，并表达我们认为双峰监管更具适应性的观点；第三部分，就双峰监管的内容、架构中核心内容做一介绍；最后，对我国未来金融监管改革提出合理建议。
一、金融危机背景下的世界主要金融监管模式的比较分析
发达国家往往较之其他国家有着更成熟的政治和法律环境，更发达的金融，更有效的监管手段。这其中，美国、英国、澳大利亚代表了不同特色的金融监管法治。尽管这种差异是各国金融监管法治由于历史文化、民族特征与政治选择等方面的不同造成的，但是由于金融本身带有的固定的经济属性，又使得各种金融监管法治存有共通性。考察各国监管法治与改革历程，对于甄别与学习“最优”经验，具有积极意义。
1．美国伞形/功能监管
一般认为，1999年《金融服务现代化法案》之前的美国金融监管体制，被称为“机构监管”，它与金融分业经营模式相对应，而在这之后，美国为适应金融混业经营模式而试图向“功能监管”转型，并认为已成功转变。
从机构监管向功能监管转变的背后有着美国深刻的历史原因和政治原因。1929年经济大萧条之前，美国银行与证券两种金融业务并没有严格区分，实践中两个行业是融合的，类似现在通行世界的金融混业经营制度。在《格拉斯—斯蒂格尔法案》（即1933《银行法》）之前，美国国民银行和州银行参与证券业务几乎不受任何限制。20世纪初的美国，正处于铁路、钢铁、汽车、石油等大型工业企业鼎盛阶段，经济增速与私有产权法律保护并行，培育出数目众多的个人存款者和投资者。一时间，投资在全美盛行，证券市场空前活跃，证券市场的交投气氛浓厚，多头情绪高涨。在此背景下，一方面，直接参与证券承销和证券交易业务的投资银行在利润驱动下，开始向传统商业银行业务渗透，从存款者那里融通短期资金，以扩大资金来源；另一方面，商业银行为分享证券市场的盛宴，开始利用其雄厚的资金实力跻身证券市场。利润最大化的贪婪诱因，消融了两类银行在业务经营方面的界限，传统理念下的短期借贷业务与长期资金融通业务差异下的两类银行业务划分成为了记忆中的概念。银行将巨量存款资金投放到资本市场，短时间内极大促进了资本市场的繁荣，繁荣的表象背后金融泡沫开始聚集。银行一来吸收公众资金，二来从事同业拆借，三来参与资本市场交易，混业经营的银行潜藏着随时可能将自身的风险传递到整个金融体系的祸端。1929年的美国证券市场大崩溃正源于此，存款的短期性决定了银行一旦遭到挤兑就会抛售股票以求变现，而这又使得证券市场价格向下波动，而价格向下波动又使得银行投资缩水，无法足额偿付存款者的资金，最后结果便是银行开始接二连三地倒闭，整个金融体系被摧毁。1932年，美国每四个银行就有一家倒闭，引发了当时经济大萧条。针对当时危机，总统罗斯福实施新政，一系列旨在维护金融体系稳健安全、恢复公众投资者信心的法律出台，其中的代表就是1933年《证券法》和1933年《银行法》，将投资银行业务和商业银行业务严格地划分开，保证商业银行避免证券业的风险，禁止银行包销和经营公司证券，只能购买由美联储批准的债券，自此开始了长达66年的金融业分业经营历史阶段。
由于金融业被强行划分采取分业经营模式，监管机构也相应分业监管。以商业银行、证券公司和保险公司不同身份为标准，划分监管权力，形成银行监管者、证券监管者和保险监管者三足鼎立的架构，即“机构监管”。加之美国是联邦与州二级行政体制，因此在同一个行业内存在多个监管者。在银行监管方面，有联邦监管部门，还有各州监管部门；而联邦监管部门又分为，货币管理署（OCC）——监管国家级银行，美联储理事会——监管美联储州特许银行，联邦存款保险公司（FDIC）——监管非美联储会员但获得FDIC保险的州特许银行。在证券监管方面，既有联邦监管——证券交易委员会（SEC），又有州监管者；对于期货的监管，还有一个单独的联邦监管机构，即商品期货交易委员会(CFTC)。在保险监管方面，联邦层面没有监管者，而是由各州分别监管，因此监管机关超过50个。
1999年《金融服务现代化法案》废除了1933年银行法的分业经营限制，允许金融机构以设立金融控股公司的方式实施混业经营，美国的金融监管开始转向“功能监管”，并形成伞形监管架构。这种变化的实质，是在不改变金融监管机构的条件下，通过修改授权法案，改革监管运行机制，而不是“另起炉灶”式的改革。金融控股公司作为监管的对象，因其包含银行子公司，而受到美联储的综合监管，而证券子公司、保险子公司则按照功能监管的原则，分别受其他监管机构规制。功能监管的逻辑是，依据金融体系的基本功能设计监管体制，相似的业务应得到相同的监管，而不管履行这种功能是何种性质的金融机构。虽然《金融服务现代化法案》明确提出了功能监管的理念，并引入功能监管的做法，但是，无法遁形的美国公司与金融丑闻告诉世人，实际情况远未实现功能监管的目标。它并没有建立起一个严格意义上的功能监管体制，没有从本质上改变美国现有的银行、证券和保险“三足鼎立”的机构监管模式，充其量也就是对于现有监管体制下权力分配的一个微调。这种功能监管与机构监管的混合监管体系，监管重叠与监管真空并存，徒增监管成本，既降低了金融市场竞争力，又为后来的金融危机埋下了伏笔。
（图略）
图1美国伞形金融监管架构
2.英国统一监管
与美国相似的是，英国也是金融危机多发国家，但最近二十年的发展，使英国与美国走上了不同的金融改革路径，并在新世纪形成世界首屈一指的统一监管模式，伦敦城成为世界最重要的金融中心之一。1933年英国金融危机后，英国银行机构与其他金融机构在各自机构范围内开展金融业务，金融监管也采用了分业监管模式。英格兰银行被国有化，并作为中央银行授予银行监管职能，负责商业银行和非银行金融机构的审慎监管；证券业由行业自律组织——证券和投资委员会（SIB）监管；保险业由贸易工业部与财政部保险业董事会（IDT）进行双重监管；住房基金由住房基金委员会监管；养老基金由行业自律监管；金融衍生品交易由贸易工业部负责监管等。这其中涵盖九个监管机构，即英格兰银行的审慎监管司（SSBE）、证券与投资委员会、私人投资监管局（PIA）、证券与期货管理局（SFA）、投资监管局（IMRO）、房屋协会委员会（BSC）、财政部保险业董事会、互助会委员会（FSC）和友好协会注册局（RFS），分别行使银行、证券、保险和房屋协会等机构的监管职能，类似美国分业监管体制。
20世纪70年代以来，英国金融业混业经营的程度不断加深，英国政府也开始放松对金融业的管制，但1973年次级银行危机和1984年马西银行危机，让英国政府充分认识到分业监管体系的缺陷，从此开始探索对监管模式进行全面改革。1986年，政府颁布《金融服务法》，进行大爆炸（Big Bang）式改革，确立金融集团的运营模式，随后的巴林银行倒闭事件反映出监管系统性金融风险的重要性。1997年金融服务局（FSA）正式成立，它本身是一个私人公司，但行使原来九家金融监管机构的监管职能。2000年，议会颁布《金融服务和市场法》（Financial Services and Markets Act 2000），确认金融服务局的法律地位，授权其统一负责全部金融活动监管。金融服务局接管了原英格兰银行对银行业监管的权力，与英国财政部签订谅解备忘录而继受原财政部行使的保险立法的职能，又从伦敦证券交易所接管了对上市公司的审核职能，从而成为英国唯一行使金融监管权利的机构。至此，英国混业经营、混业监管体制形成。改革后的英国金融监管权力高度集中在金融服务局一身，拥有监管金融业的全部法律权限，独立执法。这不仅适应金融混业发展的需要，而且促进了金融监管效率的提高。数年的实践表明，英国设立金融服务监管局，实施混业监管的改革是成功的，伦敦已成为世界公认的具有良好监管机制的金融中心。
为了提升监管的适应性和灵活性，英国金融服务监管局于2005年12月公布了题为《改善监管行动计划》的文件，提出改善监管规范体系结构，在原有的业务原则上，进一步发挥原则监管在金融监管中的作用，广泛采用原则监管模式，2007年4月，金融服务监管局又公布了题为“原则监管模式：关注重要的结果”的文件，系统阐述了原则监管模式的内涵、理论基础、影响、挑战和制约因素。
（图略）
图2英国统一金融监管架构
3.澳大利亚双峰金融监管
金融监管改革前的澳大利亚，也经历了长期的分业经营、分业监管阶段，以金融机构和金融市场作为监管对象，而不十分关注金融服务和金融商品，属于机构监管模式。澳大利亚储备银行（即中央银行）监管银行，保险与养老金管理委员会监管保险与养老金，金融机构管理委员会监管非银行存款类金融机构，证券委员会监管证券公司、基金公司和企业财务公司。为了应对全球化趋势，澳大利亚资本市场首先开始整合，1987年六家证券交易所合并为澳大利亚证券交易所；1990年，八家监管机构合并成为澳大利亚证券委员会。1996年，政府宣布对金融体系进行全面的调研，任命以斯坦•沃利斯先生为主席的金融体系调查委员会。经过一年多的调研，沃利斯委员会向澳大利亚政府提交了《金融系统调查最终报告》。报告认为，传统银行业、证券业、保险业的分业监管体制难以适应现代金融市场的发展，为有效防止金融危机，需要进行根本性改革。1998年，澳大利亚政府在采纳报告建议的基础上，进行大幅度金融监管改革。
按照不同监管目标，澳大利亚成立了两家监管机构，形成旗帜鲜明的“双峰监管”模式。一家监管机构为新成立的澳大利亚审慎监管局（Australian Prudential Regulation Authority, APRA），它以实现金融系统稳健运行为目标，负责金融机构的审慎监管和风险监管；另一家监管机构为澳大利亚证券与投资委员会（The Australian Securities and Investment Commission, ASIC），其前身即证券委员会，以实现消费者保护为目标，负责金融市场秩序和消费者保护。
具体来说，APRA依据《审慎监管局法》等法案，履行银行、保险公司、养老基金、信用社、房屋协会、友好协会等金融机构的审慎监管职能；依法制定审慎经营标准，并严格实施，防范、评估、预警和处置金融风险或金融危机，确保金融稳定、金融效率和金融竞争的动态平衡，促进市场稳健规范运行。ASIC依据《证券与投资委员会法》等法案，履行对证券交易机构、期货交易机构、金融服务机构、保险公司、养老基金公司以及储蓄机构等监管职能；负责证券公司的审慎监管；促进市场主体的参与积极性，保障信息披露，保护投资者和消费者的合法权益，增强金融主体和社会公众的市场信心。
在澳大利亚的金融监管体系中，澳大利亚储备银行的主要角色是作为中央银行，专司货币政策，维护金融系统稳定，促进支付清算体系高效运行，在危机发生时充当最后贷款人；它只保留了的部分监管职能，旨在促进金融稳健运行，而不对个体银行进行审慎经营监管。值得注意的是，中央银行与双峰机构之间还建立了制度性的分工合作框架，成立监管协调委员会，通过季度会议的形式协调监管政策，加强金融信息的收集、流转与共享。
此外，澳大利亚竞争和消费者委员会(Australia Competition and Consumer Commission, ACCC)有权监管金融市场中的不正当竞争和消费者保护等问题。最后，澳大利亚联邦财政部负责金融体系和财务政策的制定和执行等。总的来说，澳大利亚金融监管改革的驱动力源自国内金融自由与国际金融全球化的双重助力，它吸收了功能监管理念，并打破了传统机构监管模式，产生了较好的制度价值。
（图略）
图3澳大利亚“双峰”金融监管架构
二、后金融危机时代的金融监管改革
（一）金融危机拷问下的反思
1.从SEC的权力扩张看机构/功能式监管的失败
自1999年《金融服务现代化法案》以来，美国联邦政府努力推行“机构监管”向“功能监管”模式的转变，并在2008年美国财政部的《金融监管结构现代化蓝图》中提出了超越“功能监管”的构想。{1}然而在哥伦比亚大学证券法、金融法名家John C. Coffee教授看来，美国甚至还没有做到功能监管。{2}这其中一个重要的原因是，美国长期以来形成的监管割据局面难破，既有的监管势力不可能轻易放弃监管权力，同时还想扩大监管范围。《金融服务现代化法案》并不是一个完全推崇功能监管的制度文件，而是既有机构监管者们相互斗争和妥协的成果。
如前所述，美国金融监管部门众多世所罕见，这些监管机构自1933年《证券法》、《银行法》以来已经划定势力范围，功能监管仅仅是势力扩张的借口和手段，为的是将手伸向混业经营的金融机构，造成的结果却是监管重叠，徒增金融机构的经营成本。如果建立一套完整的功能监管体系，那按照美国现实情况的必然逻辑是：有关证券发行、销售等业务的监管应当完全由SEC执法；有关金融机构审慎监管则完全由银行监管者执法。以银行销售政府债券行为为例，按照功能监管的理念，银行发行或销售证券的行为应当受到证券交易监管部门的监管，即SEC履行监管职责。但自1934年《证券交易法》以来，SEC和银行监管者就商业银行是否适用“经纪人和券商”（broker and dealer）的定义一直存有争执，银行业也曾为规避SEC监管将其起诉至法院。SEC早在1982年制定了Rule 3b-9规则，要求银行向投资者提供有偿经纪服务时，需要经过SEC注册，并遵守“经纪人和券商”的一般规则。银行则认为SEC无权干涉其经营业务，因为根据1934年《证券交易法》，银行属于“经纪人和券商”定义之外。为此双方从地方诉讼开始，直到哥伦比亚特区巡回上诉法院。上诉法院最终认定，立法者未授权SEC监管银行的权力，SEC也无权监管银行经营有关证券业务，因此判定Rule 3b-9无效。在此之后，SEC并未放弃Rule 3b-9，而是将目标转移向立法者，他们不断向国会游说“功能监管”的理念与Rule 3b-9之间的关系，并最终通过《金融服务现代化法案》条文，以专章形式规定了“受功能性监管的子公司”，获得对金融控股公司和银行控股公司的监管权力。但是，仍然是这部《金融服务现代化法案》，银行销售政府证券的行为由银行监管者负责监管，SEC无权对该等行为监督执法。{3}这说明，《金融服务现代化法案》并非就是全然的功能监管理念的立法。{4}银行监管当局与证券监管当局的权力之争从未停止，功能监管还只是停留在纸面上的概念。
SEC为扩大自己的监管范围，获得更多的执法权，也体现在制定监管金融集团的规制上。2004年，SEC专门为华尔街五大投行：高盛、摩根士丹利、美林、雷曼兄弟和贝尔斯登成立了一个“合并受监管实体”计划，根据此计划，SEC获得监管五大金融集团母公司的权力，而在此之前，国会曾经否决了SEC监管五大投行的请求。但后来呼啸而至的金融危机证明，对于华尔街投行的审慎监管，SEC缺乏足够的监管能力。一个重要证据显示，2007年年底时，美国五大投资银行拥有资产总额4.3万亿美元，但只有2003亿美元的股权资本，它们加起来的表外负债的名义价值有17.8万亿美元，这意味着杠杆率其实有88.8倍。{5}如此之高的杠杆率，难道SEC设立“合并受监管实体”计划进行监管是假，而实际被投行“俘获”为真吗？从表面上看的确令人怀疑，早在1975年，SEC就对投行的资本充足率和运行的总负债做出过规定，根据“经纪人和券商净资本规则”的a(1)(i)条，总负债被限制在经纪人或交易商净资本的1500%，即15倍的杠杆率；一个经纪人或券商可以选择该规则的a(1)(ii)条，该条要求净资本不少于25万美元和总负债项的2%中的较大者。{6}而在2004年“合并受监管实体”计划当中，五大投行可以规避这一传统净资本规则，在此之后的几年中，五大投行的杠杆率始终在30倍以上。
SEC之所以选择这种表面上放松监管的“合并受监管实体”计划，是想借此获得监管的权力，但是它忽视了投行“监管套利”的天性。为了逃避《萨班斯——奥克斯利法》以来日益严格的美国资本市场监管措施，投行们将目光更多地投向美国以外的资本市场，主要是欧洲市场。2002年欧盟发布的《金融集团指令》要求，对于被监管的某一金融机构（子公司）所属的金融集团（母公司）也需要进行监管。{7}这样做的目的是出于母公司可能对其子公司的关联交易等行为危害子公司的其他股东利益的考虑。同时指令还规定，外国金融集团在其本国如果有与符合指令“同等水平”监管时豁免适用该条款。对于美国的银行控股公司下的子公司投行，显然因他们在集团层面受到美国银行监管者的监管而豁免适用欧盟指令。而对于五大投行来说，因为SEC没有权力对这些金融控股公司进行监管，为了规避欧盟指令可能带来的外国监管机构对五大投行的监管，他们鼓动SEC成立这样一个“同等水平”监管体系，这样投行的子公司就可以顺利进入欧洲市场。投行的计划对于SEC来说也是个好消息，因为投行“自愿”接受监管，SEC就可以重获前述被国会否决的监管权力。{8}不难看出，为规避欧盟指令，五大投行先是游说并加入SEC“合并受监管实体”计划，而交给SEC监管的只是五大投行金融控股母公司，而无权监管其经营实际业务的子公司，母公司的杠杆率可以绕过监管限制，在通过系列合同安排后将金融业务通过其子公司顺利扩展到制度更为宽松的欧洲市场，沿着这样一个路径最终五大投行实现了自己的监管套利行为。
SEC获得监管权力却并没有提高自己的监管能力，贝尔斯登、雷曼在破产前始终遵循“合并受监管实体”计划但最终倒闭的事例，不得不令人开始思考是否是这项计划本身就有问题。新巴塞尔协议规定了银行的最低资本充足率规定为8%，但是这种规则的背后是对银行的审慎监管和控制。SEC显然缺乏执行监管净资本规则的能力，这从SEC审慎监管和风险分析办公室的职员人数就可窥一斑，该办公室负责五大投行遵循净资本规则的监管，全体职员只有13人，而仅一个像美林那样规模的投资银行可以轻松雇用到大量的经济学界的金融分析师。{9}在这种监管者与被监管者力量悬殊的较量中，我们很难想象SEC的职员们能够识别金融工程师创造出的复杂衍生工具所包含的风险，更不用说审慎监管了，所以为投资银行设定的净资本规则也就难获执行了。
2.“北岩银行事件”暴露出的英国监管问题
英国经济在遭受金融危机之后受到重大影响，目前属于发达经济体中经济复苏最慢的国家之一。一份来自欧盟委员会（EU）公布的金融危机对英国的危害评估结果显示，英国经济2009年将萎缩3.75%，到2010年底才会恢复增长。{10}英国被卷入金融危机正是肇端于北岩银行挤兑事件，在处理北岩银行事件过程中，暴露出统一监管现在存在的一些问题。
北岩银行历史悠久，在2007年发生挤兑事件前，已经成为英国第五大的住房抵押贷款机构。甚至在当年1月，北岩银行还因为金融创新而获得英国金融当局的褒奖。{11}与美国住房抵押贷款机构类似，这家银行融资的主要通过批发市场，也就是通过金融机构间同业拆借、发行金融债券或卖出资产抵押证券来融资，而通过传统吸收存款业务融资仅占到全部融资额的1/4。通常来说批发市场均是短期融资，而住房抵押证券属于长期性投资，这种“借短投长”的融资结构决定了北岩银行容易受到市场流动性波动影响。当市场流动性充足时，可以通过不断发行和出售证券在批发市场融资，保证资金供应；而当流动性骤降时，想通过出售抵押资产证券变现十分困难，造成巨大的资金缺口。最终，受次贷危机影响，北岩银行在流动性严重不足、收益明显下降的情况下，因为存款者担心存款安全而引发挤兑事件。
北岩银行陷入流动性危机，从其自身原因上看，是由于自身融资结构的缺陷、资产负债期限的错配和外部风险造成的。但从金融监管的角度上看，英国金融监管当局在金融机构审慎监管方面存在监管不力，现有的金融服务局、英格兰银行、财政部之间的金融稳定机制“铁三角”缺乏协调，是导致北岩银行挤兑事件的重要原因。
在对北岩银行从事抵押贷款业务的监管上，FSA中专门负责监管北岩银行的Arrow工作组非但给予监管对象足够的风险提示，反而认可其合理性的做法值得怀疑。按照金融服务局对银行的审慎监管规则，北岩银行始终在FSA严密监管对象的名单内，接受FSA的全面风险评估和风险压力测试。来自英国财政部向议会的报告显示，在危机发生前，Arrow工作组对其进行了为期长达36个月的监管，就是在这样的监管条件下，对于北岩银行以高风险经营模式为主要营利方式的做法，监管机构却视而不见，甚至在2007年6月份还豁免该行按照巴塞尔新资本协议计算资本充足率的要求，以使其在资本不足的情况下仍能够继续保持高速扩张的态势。{12} FSA对金融机构日常监管和风险处理上的能力，在北岩银行事件中完全没有体现出来，“可以看作是一次实质性的监管失败”。{13}
在1997年英国进行金融改革时，新成立的FSA与英格兰银行、英国财政部就保持金融体系稳定问题达成协议，共同签署了《财政部、英格兰银行和金融服务局之间的谅解备忘录》。三方在明确分工维护金融稳定的职责、加强日常的金融稳定协调机制和提高金融危机风险管理能力等方面达成共识。根据该备忘录，FSA负责金融机构的市场准入、审慎监管、市场行为监管等内容；英格兰银行专司货币政策，同时关注国内宏观系统性风险，一旦发现潜在风险金融机构，立即将相关信息通知财政部和FSA，承担“最后贷款人”的角色；财政部主要负责金融监管法律的制定，向议会报告金融体系存在的问题和解决方案，当可能出现重大风险时，财政部不直接参与监管活动，但FSA或英格兰银行必须将讯息及时通知财政部。{14}此外，备忘录中还专章规定应对危机的处理，当可能发生金融危机时，FSA或者英格兰银行应当立即报告其他两部门，并启动联合行动框架，财政部长有权批准由FSA或英格兰银行提出的援助法案，并对其负责。
反观此次北岩银行事件，三方稳定机制没有起到预想的协作效果。当北岩银行在八月初向英格兰银行申请紧急援助的一个月之后，三方联合常务委员会（Tripartite Standing Committee）才发表联合声明，宣布提供救援，其处理问题金融机构的迟缓程度可见一斑。问题就出在三方稳定机制缺乏及时的信息沟通，FSA或许已经发现北岩银行存在高风险经营的情况，有可能陷入流动性困境，但FSA并没有将情况及时通知英格兰银行，所以当北岩银行向苏格兰银行申请紧急贷款时，央行对其所处的基本环境缺少必要信息，导致决策失误，没有进行及时注资。有关金融监管当局之间的沟通和协调不够，同时从另一个侧面说明，金融监管当局对于系统性风险的认知能力不足，因为即便是被监管者暂时符合微观审慎监管规则，但其潜在风险仍有可能导致整个金融系统运行不稳定。在金融危机后的反思中，FSA主席特纳先生也承认，FSA以往的监管思路是认为金融风险仅是以特例的形式出现，并没有预见到来自金融体系的挑战是系统性的。{15}
（二）统一监管、双峰监管：谁更值得借鉴？
1.英国统一监管模式能否借鉴
英国的统一监管模式，随着近年来在英国金融业方面取得的成就瞩目，正在吸引着许多意图改革本国金融监管体制的新兴市场国家的学习和借鉴。截至2002年年底，全球范围内，至少有46个国家已采取了统一监管模式，它们或是建立起了一个监管整个金融领域的统一的监管机构，或者是将三大金融行业中的两个以上的金融行业（比如银行与保险，银行与证券或者是证券与保险）的监管权力集中到一个监管机构。{16}
通常认为，统一监管的主要好处在于：金融监管体系中只存在一家监管机构，可以提高监管质量和监管一致性，减少多重监管，降低监管成本，从而获得监管的规模效益，更好地管理和控制整个金融体系的风险。所以在监管金融控股公司这样的金融集团时，统一监管有利于全面评估集团的风险状况，实现有效并表监管。包括韩国、日本、马来西亚、印尼、南非、墨西哥等在内的国家，都是基于这些考虑纷纷提出统一监管改革计划，并分步实施。
但是，来自约瑟夫•诺顿教授的研究认为，英国的FSA模式并不一定适合所有国家，至少英国自己从未意欲成立或被设计为一个国际模式。{17}他研究发现，英国模式之所以引起这些国家的高度重视，首先是英国的改革时间正好与亚洲金融危机相契合（但两者并无因果联系）；其次是英国模式以“事先打包”的方式呈现，所以在金融监管改革进程的初始阶段易于操作；还有一种重要原因是，英国模式得到部分国际金融组织和地区金融组织专家的推崇，而专家们又将这种模式介绍给金融危机后接受组织援助贷款的国家。{18}
中国有句古话叫做“成也萧何，败也萧何”，英国FSA作为金融体系的超级监管者带来了监管便利，也有可能带来负面的效果。首先，市场主体行为监管、审慎监管以及系统性风险控制基于不同的监管理念和监管手段，也与本国市场有关。让单一的监管机构同时承担如此众多的监管职责，能否保持监管效率与监管成本动态平衡，目前尚存质疑。在同一市场内，金融机构与金融消费者存在着某种程度上的对立关系，但审慎监管与市场行为监管的目标不同，在某些条件下可能产生利益冲突。例如，一家金融机构可能引起系统性风险，而购买该机构金融服务的消费者众多，单一监管机构同时面临处理金融机构破产和保护消费者两种情形，可能造成在处理过程中偏重一方面而忽视另一方的现象。其次，与美国现有监管体系不同的是，只有一家监管机构的金融生态环境是否会滋生腐败和官僚主义。虽然美国众多的监管机构为争夺事权而降低监管水准，导致了“向底部竞争”的局面，吸引金融机构前来注册，加重了监管套利的泛滥。但至少监管体系中不缺乏竞争者，符合自由竞争的市场规则。而英国的FSA作为超级监管者，其权力过大、过分集中，可能因权力的膨胀而成为独裁者，或者增大被“俘获”的可能性，从而影响市场监管的效率和公平。最后，将现有多部门合并组成单一监管机构，不同部门间的人事、文化差异可能影响到合并后单一监管部门的运行效率。尽管被监管机构混业经营，但在其各自专业核心领域，仍非其他领域人员能够轻易理解，从这个角度上说，不利于金融监管人才的培养。
2.双峰金融监管：适应性选择
2008年美国财政部提出的《金融监管结构现代化蓝图》被视为金融危机后美国金融监管法治转向的重要标志，在这份审视美国金融监管问题的报告中提到，“以目标为基础的最优监管架构在一定程度上与澳大利亚、荷兰采用的模式相似”。{19}在奥巴马政府执政后，2009年6月，美国财政部正式向国会提交金融监管改革提案，这份名为《金融监管改革——一个新的基础：重构金融监管法制》的文件延续了《蓝图》关于重构监管架构的精神，强化美联储对系统性风险金融机构的监管能力，并建议成立消费者金融保护局（CFPA）通过实行更强有力的监管，改善消费者和投资者产品和服务的透明度、公允性和适宜性。{20}
在美国财政部的报告和提案中，我们窥测到金融监管改革方向是趋向集中的，发现监管的理念开始以目标监管为指引，而架构则倾向采用双峰监管体制。这与学者的观点也逐步一致，Coffee教授便撰文指出，蓝图在监管整合必要性的观点上是正确的，当前美国应当重新分配SEC和其他金融监管者的权力，将投行的审慎监管交给银行监管者，但保持并加强SEC保护消费者的权力和对经营活动的监督。{21}对于美国金融监管改革的讨论，我们当如何看待？应当看到，美国至少在今天仍然是全球最大的金融市场，其金融创新能力和竞争力是别国难以逾越的，因此美国仍是那些希望发展本国金融业的国家首要学习的榜样。同样美国金融法治备受各国关心，尽管在此次金融危机中，美国金融监管的缺陷暴露无遗，但一个成熟的法治国家往往在经历了种种危机之后又重新复苏，这是因为完善的立法与司法体系保证了当出现问题时可以及时地修正前面走错的道路。这也是经历无数金融危机的美国依然成为世界金融最强国的重要原因。因此，当金融危机下的美国开始重新审视自己的法治，并作出重大改革时，应当引起我们的足够重视。
金融危机影响下的澳大利亚金融系统稳定如何？2009年9月，澳洲中央银行发布的半年度金融稳定报告(Financial Stability Review)表明，虽然全球金融系统的问题比许多观察家一年前预计的要影响深远也严重得多，但是澳大利亚金融系统在应对近期金融危机时的表现好于其他许多国家的金融系统，目前银行系统的资金状况良好，所持的次贷相关资产也相当有限，赢利能力依然很强，不良贷款率也很低。{22}在全球金融风暴中，澳大利亚金融机构的赢利水平始终保持稳定，促进了经济的整体复苏。金融危机后，澳大利亚是首个进入加息周期的国家，这种迹象表明，稳定的澳大利亚金融正在帮助本国经济重回上升周期。{23}
三、双峰金融监管的结构
（一）双峰监管的内容
1.双峰监管理念的提出
1995年，伦敦“非营利性智囊团”——金融创新研究中心的迈克尔•泰勒（Michael Taylor），出版了名为“双峰监管：新世纪的监管架构”的著作。此前，泰勒就职于英格兰银行和在伦敦Guidhall大学教授金融服务监管课程。在他准备此文之时，正值英国进行关于金融监管改革和彻底修改金融服务法的大讨论，可以说，他的原意是希望英国能够采用双峰金融监管模式。
泰勒在提出双峰监管理念的同时，还创造性地提出了“目标监管”的理念，并且将两者结合论述。他认为，只有监管机构明确自己的监管目标，才能够明确的内部控制重点，避免各监管目标之间可能的冲突。基于这样的理念，他通过研究证据强调，金融监管应当有两个独立的目标：“保证金融体系的公平稳健”和“保护消费者免受无道德的经营者的侵害”。这两个目标构成他的文章的“双峰监管”的主题。他建议，英国金融监管者可以划分为两个独立的机构，一个是金融稳定委员会，是用来保证金融系统的稳定，金融机构的资本充足，防止发生系统性金融风险；另一个机构是消费者保护委员会，是用来保证商业规则的有效执行，对金融机构的机会主义行为进行合规监管，目的是确保消费者接受公平而诚信的服务。{24}
按照泰勒的观点，审慎监管机构对监管对象的合规审查应当包括所有类型的金融机构，即除商业银行外，还包括投行、保险公司、基金管理公司，因为随着金融集团的出现这些金融机构也会导致系统性危机。这在当时被认作是过于激进的观点，遭到了前FSA主席戴维斯等人的反对。{25}反对的意见主要是认为银行和投行之间尽管存在一定程度的趋同，但在银行与其他金融机构之间，以及审慎监管方式还存在重要差异，忽视这些差异的后果将加剧市场波动和付出不必要的成本。然而到现在为止，双峰监管理论正越来越体现其前瞻性，该理论所提出的所有金融机构都具有系统意义的观点，已经被广泛认可。
尽管最终英国的监管改革没有采纳泰勒的建议，但是泰勒的某些观点仍然影响到后来FSA与英格兰银行的权力划分等改革内容。泰勒建议成立金融稳定委员会的意图，是主张将保持有金融机构财务稳健性的权力统一在单一监管者手中，而这个监管者并非英格兰银行。之所以有这样的考虑，是因为如果让英格兰银行继续负责对银行的审慎监管，在考虑设定利率时，英格兰银行会担心过高的利率水平会导致银行破产而使自己受牵连，其独立性就会下降。而如果剥离英格兰银行的审慎监管权，它在设定利率时就有更大的余地，其宏观调控能力会获得加强。英国金融监管改革后的权力划分结果是，英格兰银行将银行监管职责转交给FSA，自己专司货币政策。
此外，泰勒在自己的著作里还提出了一些现在看来很有价值的论点，比如讨论监管者的构成和水平问题。他认为，金融集团的产生和发展最终会把数量有限的专家们聚合起来共同工作。金融集团的混业经营模式越来越复杂，若想了解金融集团在全球的风险概况，需要增强作为监管者和规制者的专家水平，这一要求的深度和广度很可能在今后的日子里逐步提升。在重要系统性国际金融集团的监管者中，需要那些极度专业的专家。而由于监管机构的无能和商业机构的薪酬诱惑等原因，这些专家又可能很难找到。因此，他提出这样一个方案，将目前稀少的监管专家聚集到一起来从事监管复杂风险管理系统的工作，开发解决监管金融集团的技术性难题。同时，监管者的员工的背景知识和专业应当是迥然不同的，金融稳定委员会的员工则需要具有审计和风险控制专长的技术，并且这些员工，至少要具有数学背景，这样才能了解和评估最激进的风险管理模式。而相比较而言，消费者保护委员会则需要员工具有主要从事法律和会计的专业背景，也至少要包括一些具有与法律相关会计技能的员工。这种技能上的差别从监管企业自身就可以很明显地看到，哪些风险管理专家和遵循专业就业的专家参与监管的不同方面。{26}
2.双峰监管的基本架构
双峰监管较之“分业经验、分业监管”的模式来说，更类似于统一监管模式，两者都遵循集中监管的理念。但之所以其监管体制中没有选择单一的监管者，是基于这样一种考虑：双峰监管的两个目标，即消费者保护的职责与保护金融机构安全和稳健的审慎监管职责之间，存在着利益冲突。如果将这两个目标同时归于一个监管机构就会发现，监管者很难再实现双重目标的利益平衡。原因在于，实现消费者保护的手段，往往是对金融机构严格的审慎监管，加之行政处罚的威慑，这样做的客观后果是导致银行竞争力下降，资产水平的降低，甚至最终影响银行的支付体系；而放松对金融机构的监管，不加以适度的财务惩罚，有可能过分纵容金融机构参与投机活动，从而威胁的消费者的金融安全。所以说，将担负不同监管目标的监管机构权力分开，是双峰监管基本架构的核心。
在监管架构划分成双峰之后，按照监管目标，每一“峰”下组织监管部门和履行监管职责。目前，世界上采用双峰监管体制的主要有两个国家，澳大利亚和荷兰。如前所述，澳大利亚的双峰是APRA和ASIC，前者负责金融机构的审慎监管，后者负责消费者保护和市场行为监管。荷兰在2002年进行金融改革之后，遵从澳大利亚先例，采用双峰监管架构。但是与澳大利亚不同的是，执行金融机构审慎监管的机构是荷兰中央银行（De Nederlandsche Bank NV, DNB），执行金融市场商业行为监管的是金融市场管理局（Authority for Financial Markets, AFM）。{27}DNB行使审慎监管职权的做法与其他国家不同，这主要是考虑到超过200年历史中央银行作为监管者在荷兰民众心中的地位不可替代，以及荷兰在加入欧元区之后，已经将货币政策职能的一大部分让渡给了欧洲央行，所以DNB有充足资源执行审慎监管工作，这还是基本符合其国情的。
（二）双峰之一：从个别到系统的审慎监管
1.基于个别金融机构的微观审慎监管
微观审慎监管，即传统审慎监管，将监管的对象设定为单个的金融机构（主要是银行），关注单家银行机构的稳健性运行。这种监管规则是基于这样的监管逻辑：只要严格监管体系中的每家银行机构，保证他们都健康运行，那么整个银行体系乃至金融网络就会稳定健康。为此，监管者设计出了一系列银行监管指标，包括资本充足率、不良贷款率、拨备覆盖率和大额风险暴露等，通过跟踪这些监管指标的变化来测评每家银行机构存在的风险，并通过非现场监管和现场检查的方式敦促银行完善公司治理，健全内控机制。同时由于金融业发展初期极少跨地区经营，金融业又长期处于金融分业经营体制下，所以这种金融机构监管规则的不断细化，形成了“自下而上”式的监管模式。
微观审慎监管的重要性毋庸置疑，此次金融危机反映出这种传统规则亟待加强，还应当扩大监管对象的适用范围。大量无可辩驳的事实证明，金融机构贷款发放标准松弛、杠杆率过高，衍生产品发展过度、发起配售模式的资产证券化存在混乱。{28}华尔街的投行们是次贷危机的始作俑者，他们作为资产庞大的金融集团，长期游离在监管之外；私募基金，包括对冲基金、创投基金和基金管理公司同样也是规模巨大的金融组织，按照以往规则，他们只需要向SEC注册。{29}如前所述，微观审慎监管需要高水平的监管专家，需要更多的监管人员，因此这些监管人员应当尽可能地聚集在同一机构当中。而美国长期监管势力割据和事权斗争的情形，造成监管资源的错配。SEC是一个很好的市场行为监管者，但对于审慎监管的能力明显不足。所以当扩大审慎监管对象的范围时，监管者资源需要整合。从目前美国国内的提案和学者的观点来看，美国金融监管改革的一大方向是，将SEC对投行的审慎监管权剥离并转移给美联储，同时，美联储对于私募基金是否应当接受审慎监管享有决定权。{30}
2.基于金融系统的网络宏观审慎监管
宏观审慎监管是一个与微观审慎监管相对应的概念，在20世纪70年代国际清算银行就曾经提出金融系统稳定与金融机构稳定是两个不同的监管任务。但是到21世纪初才开始得到关注，时任国际清算银行总裁的安德鲁•克罗克特（Andrew Crockett）将宏观审慎监管的目标界定为“控制系统风险，保持金融稳定，减少金融危机带来的宏观经济损失”。{31}
微观审慎监管的有效是建立在单个金融机构运用上，通过扩大审慎监管的适用范围，可以使横向的金融机构保持稳定，但它的局限性也在于此。因为即便单个金融机构实现正常运行，也不能保证纵向金融体系稳定的自我实现。微观审慎目标要求机构的偿付能力得到保障，但这不一定能够实现金融体系的稳定目标。{32}
次贷危机之后，这一监管概念在全面审视金融监管体制的美国、英国和欧盟之间蔚然成风，时下讨论宏观审慎监管变为一种“时尚”。{33}这从直观的角度反映出，宏观审慎监管对于防范系统性风险的重要性，先前的金融监管研究和制度缺乏对宏观审慎监管的关注。从美国关于全面金融监管改革的《金融监管结构现代化蓝图》和《金融监管改革——一个新的基础：重构金融监管法制》两份文件来看，美国正在寻求增强宏观审慎监管的路径：通过授权美联储，强化其解决威胁整个系统的风险累积问题的能力，并将所有可能对金融稳定造成威胁的金融机构纳入监管范围。{34}在英国FSA主席特纳先生报告中，特纳认为，从宏观层面来看，全球经济、区域经济和一国经济都需要一个审慎的宏观经济框架，FSA应当央行紧密合作，共同分析当前经济中正在出现的系统性风险，并通过改革来转移这些风险；同时他还进一步建议，引入核心融资比率（core funding ratio）作为宏观审慎监管工具，使银行的资产增值获得固定的融资支持，比如小额存款和长期贷款等，这样不仅保障银行在资产增值过程中获得更稳定、持续性更强的融资，还为银行信用的过度使用安装了刹车板。{35}而在前IMF主席德罗西（Jacques de Larosière）先生向欧盟提交的调查报告中，他建议欧洲中央银行应当未来欧洲金融监管体系中担任重要职责，专门成立“欧洲系统风险委员会”（European System Risks Council），负责对宏观审慎状态作出判断，提供决策建议和风险提示。{36}
3.宏观审慎监管与微观审慎监管的综合应用
宏观审慎监管与微观审慎监管由于目标不同，决定了监管机构的组成形式不同。虽然两者有时监管对象是同一的，但监管角度不同。比如，在金融体系中占据重要位置的金融机构，尤其是在金融危机中那些所谓的“大而不能倒”（too big to fail）的金融集团。微观审慎只能利用监测工具来评价金融集团经营问题，无法将监测的范围扩大到监管对象以外。所以将宏观审慎监管纳入监管体系中，必然存在与微观审慎监管并行的情形，两者存在综合应用问题。我们认为，这种综合应当基于这样一个原则：微观审慎监管由独立、专业的监管机构负责，而宏观审慎监管需要多个部门的协调。从现实情形来看，无论是英国式的统一监管，还是澳大利亚式的双峰监管，微观审慎监管都是独立的监管部门；而宏观审慎监管，则应当有政府财政部门和央行的参与，需要一个高效协调的机制。
从宏观审慎监管的政策工具上看，建立宏观审慎监管的有效协调机制，首先要保留传统的微观审慎监管政策，然后是加入宏观经济调控因素，如货币政策、财政政策、汇率政策等。因此这需要央行的参与。央行当发现资产泡沫有可能引发系统风险时，也可以通过提高利率来控制资产价格。现实中，英格兰银行和澳大利亚储备银行所做的那样，当本国房地产市场价格的迅速膨胀、家庭消费和家庭借贷水平迅速上升时，两家中央银行都选择了迅速提高利率。此外，汇率政策在保持金融稳定方面富有积极作用，尤其针对管制热钱的流入流出、促进外需增长方面都能够支持金融体系的稳健发展。单地由银监会承继人民银行的席位，而让后者退出了这一机制。
财政部门参与宏观审慎政策的如果单从处理金融危机上来看，其政治意义可能大于经济意义，因为金融危机基本最终是由国家财政用纳税人的钱埋单的，所以财政部门需要为纳税人看好国库。但是财政部门确实也有具体的调控宏观经济的手段，比如通过调整房地产交易税、证券交易印花税、利息税等税率，在减缓泡沫的程度、促进金融稳定方面发挥独特的作用。加之，财政部门作为政府在财务方面的代言人角色，当发生重大金融风险时，代表中央财政，牵头与央行和金融监管部门一起商讨经济对策也具有优势。因此，建立一个财政部、央行、金融监管机构之间的“铁三角”是宏观审慎监管的基本架构。
（三）双峰之二：从金融消费者保护看金融监管法治的未来
1.金融消费者：投资者概念向消费者概念的扩张
投资者保护始终是各国证券监管部门的工作宗旨，无论是SEC、FSA、ASIC还是中国证监会，都将自己的首要目标定位保护投资者。投资者之于证券市场上市公司来说，投资者是其发行的股票的购买者，投资者的地位是上市公司股东，保护投资者即保护公司公众股东权益。这种特征在我国证券市场尤为明显，我们通常所说的投资者，大多指的是国内A股的上市公司股东。但近年来随着金融混业发展，发行/销售主体已经不限于上市公司和券商，包括银行、保险公司、基金管理公司在内的金融市场参与主体打破了过去单一的经营模式和销售品种，广义的证券交易已经不仅仅是股票、债券的买卖，许多带有投资性质的金融商品合同，如集合投资计划份额、保险合同、期权、期货以及其他金融衍生品在不断出现。可见，如果将金融产品简单地划分为银行产品、证券产品、保险产品或信托产品的做法无法正确反映现代金融实践，必然要出现法律管制脱节的现象。如银行理财产品本已具有基金的性质而非单纯的银行产品，但因发售银行理财产品引发的争议，或者因为银行理财产品交易和服务而产生的纠纷，是否适用证券法和证券投资基金法，就产生了较大争议。{37}加之，普通民众的财力与金融知识水平较金融机构来说存在巨大差距，这种相对的弱势地位可能产生金融机构道德风险。因此，当投资者的概念向金融消费者的概念扩张时，一个基于金融消费者保护的法律制度会随之酝酿产生。
2.金融商品法制的变革与未来
英国是最早在法律文件中归纳金融商品种类的国家，在2000年《金融服务和市场法》中，首先提出了“投资商品”的概念，内容包含存款、保险合同、集合投资份额计划、期权、期货以及预付款合同等；德国在2004年《投资者保护改善法》中，引入金融商品概念，涵盖证券、集合投资计划份额和金融衍生品等概念；日本于2006年颁布的《金融商品交易法》，以原本国《证券交易法》中的“有价证券”和“金融衍生商品为基础”，最大幅度地横向扩大了法律适用对象的范围。{38}与以上国家相反，美国并没有相关金融商品的和金融消费者立法，这可以说与先前本国的证券法制较为发达有关。而英国由于证券法长期处于分散状态，制定一部统一的金融服务法，可以对众多零散的证券规范进行集中表述。{39}美国1933年《证券法》和1934年《证券交易法》自通过以来始终在证券市场占有统治地位，加之美国判例传统，能够有效促进本国证券法制外延的不断扩张，因此美国证券法得以沿用至今。
在此次美国财政部《金融监管改革——一个新的基础：重构金融监管法制》提案中可以看到，美国证券法制正酝酿较大调整。美国SEC与CFTC自历史上就两者是否合并、是否统一证券法制进行过多次激烈的辩论，尽管现在证券和期货市场存在的差别问题上，美国国内还有争论，但在认为这两个市场的监管是否还有许多差异的问题上意见较为统一。尤其是随着衍生品市场的发展和引入新的衍生工具，越发突出地表明需要解决SEC和CFTC在对这类产品的监管方面存在的衔接不紧密和步调不一致的缺陷。因此现在形势逐渐明朗：提案要求上述两家监管机构编写一份报告，理清两家的差异并提出实现一体化的办法。如果这两家监管机构不能达成一致，将交由新组建的金融服务监管委员会决定。{40}如果该提案最终获得通过，那么美国期货和证券的法律和监管机制将实现一体化，为金融商品法制的出台做好下一步的准备。同时提案还建议成立“消费者金融保护局”（CFPA），旨在保护金融领域的消费者免受不公平、欺诈和违规行为所造成的损害。CFPA 将对按揭贷款、信用卡、储蓄和支票账户等消费信贷产品实施更加严格的监管，保护消费者权益为提供消费金融产品和服务的机构（无论其是否为银行的一部分）建立公平竞争环境并提出更高标准。
根据澳大利亚2001年通过《金融服务改革法案》，目前澳证券与投资委员会全权对市场行为负责监管，其中除一般的监管证券、期货市场和上市公司职能外，在金融法治方面，负责对所有金融产品实行统一监管，统一审批金融服务提供商的市场准入；制定金融服务提供商在与消费者交往过程中的基本行为准则，对向消费者提供的所有金融产品实行严格的信息披露要求。{41}一者，注重帮助消费者更审慎和明智的同时又更方便地对不断增多的金融产品作出选择；二者，同样关注金融机构的创新能力，为其能够开发新金融产品，参与金融市场有效竞争提供制度保障。
四、世界金融监管改革带给中国的借鉴
（一）世界金融业发展与监管法治改革的趋势
金融监管的理念经历了全面监管到放松管制，再到重新监管的演变。这种演变的系列过程与时常金融危机的发生相伴，使历次的金融危机刺激了金融监管法治的改革，在不断总结经验中实现法治的现代化。此次金融危机让我们看到，金融混业已呈现出立体式发展的趋势，金融体系构成了一张完整的金融之网，每个网结上都有着关系到网络安全的金融机构，一个网结的断裂会引发系统性风险，因此我们要需要宏观审慎的手段来监管所有系统中的重要机构；而这种宏观审慎监管仅靠单个金融监管部门很难做到，除法治因素外，还需要国家财政与宏观经济政策的配合，因此建立一个完整的宏观审慎监管体系，需要组建一个高效、负责、统筹合作的协调机制；传统的微观审慎监管在这个体系中仍然肩负重要的作用，因为投行、保险公司，和那些关系到系统风险的对冲基金、私募基金在未来都会被纳入监管的范围，微观审慎监管的作用是在增强而不是在削弱；一个基于证券法的投资者概念正在向基于金融服务法的金融消费者概念扩张，这背后体现出混业经营下不断创新的金融商品和服务，也凸显了消费者的弱势地位，需要统一的金融法制进行保护。总体来说，金融服务业是促进一国经济长期稳定健康发展的重要行业，不能因为金融危机时而发生而阻断金融业的创新发展，发达国家在经历无数危机后却总是历久弥新，所以，现代金融监管基本理念应当是，坚持金融创新，但既要避免政府的过多管制，又要实现对金融行业的有效监管，在金融监管法治框架下实现放宽管制和有效监管的有机统一，让监管成本趋向最小而对社会福利贡献趋向最大。
（二）中国金融监管改革的选择
我国目前还坚持着世界上最大的金融分业监管法治模式，就未来金融监管改革，也就形成了两种观点，一者是建议顺应金融混业发展和世界金融监管改革的趋势，建立适合我国的金融统一监管法治；另一者则是坚持现有监管的机构和模式，以功能监管的形式增强混业监管的能力。尤以后一种观点，多为国内金融监管部门公职人员的意愿。{42}从现实角度，我国目前对分业监管最大的问题主要集中于如何监管日益众多的金融集团，和如何监管不断创新的金融服务商品等问题上。那么未来中国金融监管改革在既有分业监管基础上，是贯彻功能监管的原则呢；还是接受统一监管模式，直接整合监管资源呢；还是有第三条道路可以选择呢？
诚然，通过确立功能监管原则，并在辅以各监管部门协调合作，或许可以在一定程度上解决混业经营的金融集团和金融商品监管问题，美国在21世纪伊始就是这样做的。然而如本文所述，这种监管模式已经失败。我们承认中国金融业的发展会走过发达国家曾走过的道路，并不意味着需要再重新试错，亲力亲为发达国家经历的金融危机。在一个以机构监管为基础发展起来的监管制度，若以功能监管进行系统升级，得到的结果更多的是让监管部门在经济繁荣时争夺监管权力；而在金融危机时推诿责任。我国金融市场虽然起步晚，但早已过了初成阶段，现实中超越实业、投资功能的金融集团比比皆是，国有银行和保险公司也在通过便利条件，在香港或境外等地发展自己的金融集团；除股票、债券外，由银行、保险公司发行的理财金融产品越来越多地进入消费者视野。金融集体内部机构的界限越来越模糊，分业监管模式下积累的专业监管机构的专业知识、技能和经验，如果不能介入金融集团的监管，而仅停留在普通分业监管，会造成更大的监管真空。或许现在整合金融监管体制的成本是巨大的，但与未来可能发生的风险相比，这种成本是值得付出的。
（三）改革的步骤
金融混业经营的趋势呼唤重构金融监管体系。我们的观点是，我国目前“分业经营，分业监管”的模式已经在美国被证明存在着监管重叠与监管真空，重构金融监管体系，可以不急于立刻统一监管，而是走“混业经营、分业监管”向“混业经营、统一监管”过渡的道路。从这个步骤上讲，在金融业继续发展的同时，可以防止大规模体制改革造成的负面影响，同时通过进行市场调研，探索金融监管改革的可行性。
在2008年新制定的《中国人民银行主要职责、内设机构和人员编制规定》的“三定”方案公布后，这种“混业经营、分业监管”的暂行机制已经开始确立。“一行三会”的协调机制，是监管现有中国金融业的总的结构安排。应当说，这种选择是符合当下中国国情的，但这种适合并非最终选择。中国金融监管所面临的问题就是监管法治的目标，也就是其一保持金融系统稳定，其方法是审慎监管系统中的重要金融机构；其二保护金融消费者们不受到金融服务者的欺诈。所对应的监管部门，一个是审慎监管机构，另一个是市场行为监管机构，两家机构各自独立地行使监管职权。在这个基础上，“一行三会”难以做到充分的信息沟通，各类信息大多只能在一家监管机构内部交流。而做到信息通畅的最佳方式，是将行使同样监管职权，处理同类监管机构，获取一类监管信息的机构合并到一起。
因此在未来中国金融监管部门的格局上，我们可以借鉴澳大利亚的“双峰监管”模式。通过修改《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》，保留银监会的审慎监管职能，将证监会与保监会中的审慎监管部门合并到银监会之中；同时将银监会、保监会中监管市场行为、公平竞争、金融商品服务的职能和编制，统一归入证监会之中。形成“双峰监管”架构，以此为中国金融监管的核心部门，再联合人民银行和财政部，在双峰的外部形成宏观审慎监管协调机制，监管的对象结构包括金融市场本身的结构、融资结构、投资者结构、金融工具结构、市场参与各方的资产负债结构等的脆弱性，完善信息互通、风险预警的综合协作机制。
【注释】
{1} See The Department of The Treasury, Blueprint For A Modernized Financial Regulatory Structure, p.139.
{2}参见［美］小约翰•科菲、希拉里•塞尔：“重构美国证监会：财政部有更好的主意吗？”，载吴敬琏主编：《比较》（第40辑），中信出版社2009年版，第36页。
{3} See the Gramm Leach Bliley Act: Sec 738.
{4}杨惠：“机构监管与功能监管的交错：美国GLB法案的经验”，载《财经科学》2007年第5期。
{5}沈联涛:“这场危机的本质”，载《财经》2008年第26期。
{6} See Rule 15c-1 Net Capital Requirements For Brokers And Dealers, at http://www.law.uc.edu/CCL/34ActRls/rule15c3-1.html.
{7}廖凡：“论欧盟对金融集团的监管——以《金融集团指令》为中心”，http://www.iolaw.org.cn/showarticle.asp?id=2391。
{8}根据《金融服务现代化法案》，除参加联邦存款保险的银行和储蓄贷款协会外，金融机构对监管部门有一定选择权，投资银行控股公司可以按自己意愿选择是否接受SEC的监管。
{9}［美］小约翰•科菲、希拉里•塞尔：“重构美国证监会：财政部有更好的主意吗？”，载吴敬琏主编：《比较》（第40辑），中信出版社2009年版，第46页。
{10}华尔街日报：“欧盟委员会将英国今明两年GDP预期下调至-3.75%和+0.1”，载http://Chinese.wsj.com/gb/。
{11} Christina Dai：“谁是北岩银行的救命稻草”，载《英才》2007年第11期。
{12} See HM Treasury, The Nationalisation of Northern Rock, National Audit Office, p.48.
{13} See HM Treasury, Supra note 21, p.48.
{14} See Eilis Ferran, Do Financial Supermarkets Need Super Regulators? Examining The United Kingdoms Experience In Adopting The Single Financial Regulator Model,28 Brooklyn J. Int’l L.257,2003, p.298.
{15} See Adair Turner, The Turner Review: A Regulatory Response to the Global Banking Crisis, p.55.
{16}祁斌、王欧：“国际金融监管体制的演变及发展趋势（上）”，载《上海证券报》2007年2月12日第C01版
