当前，金融危机的背景下，各国都在寻求打破美国占垄断地位的国际金融体系格局。欧盟、东盟的国家以及我们都在探讨建立所谓的多元化的国际货币体系、建立亚元机制、亚洲货币储备基金等。但是，试图改变国际货币体系或者国际金融体系的格局，恐怕不是短期能够达到的目标，然而在金融法制领域的革命，通过金融法制的革命来改变全球的金融法制体系这件事实际上并不难，改革已经开始。

　　笔者认为当前金融法制改革需重视两个方面：一方面是金融监管，就是建立一个大一统的、集中的金融监管；另一方面是金融商品、金融服务、金融市场的法制完善，这三个要素怎么去整合、统合在一起，建立大一统的金融服务市场法、金融交易法，这方面更加重要。

　　本文中，笔者首先考察美国、英国最新的金融监管改革的经验和教训，探讨我国是否需要建立统一金融监管，然后考察国际上进行金融商品（金融服务）统合立法的趋势，提出我国也应该进行金融商品的统合立法。

　　一、次贷危机后美国金融监管法制改革的启示

　　由美国次贷危机引发的一场全球性的金融海啸，暴露出美国采用的多头功能性监管模式存在着监管缺位以及监管重叠等严重的弊端。以此次危机为契机，美国财政部部长保尔森在2008年3月31日宣布了《现代金融监管架构改革蓝图》（以下简称改革蓝图），该蓝图的出台立刻在全世界引起重大反响。这一方案又被中国媒体称为美国的“金融大部制”，如果能够付诸实施，将是20世纪30年代“罗斯福新政”以来美国金融监管体制力度最大的一次改革。[1]2009年6月17日中午，美国政府正式公布了自1929年“大萧条”以来最彻底的全面金融监管改革方案，称之为美国金融监管体系改革的“白皮书”。下面将对改革蓝图和最新的白皮书进行简单的介绍分析，以期对美国的金融监管体制改革有一个全面的了解。

　　改革蓝图分别从短、中、长期提出建议，其中长期建议提出了目标监管的新理念以建立市场稳定监管、审慎监管和金融市场商业行为监管的三支柱监管体系，确保美国在全球金融市场的核心地位。

　　蓝图对现行的多头的功能性监管体系进行了重新梳理和归类，实现了三个监管目标与三个层次的监管机构的紧密结合，目的在于提高监管效率、维护金融稳定，以及更好地保护投资者和消费者的权益，提高美国在全球资本市场的竞争力。而且，通过对蓝图的介绍，我们也可以看出蓝图的改革是改善监管而非单纯地增加监管和增加干预，并没有放弃充分依赖市场纪律的理念，是在新的金融市场发展背景下对于监管和市场关系的再平衡。[2]以目的为导向的监管方式代表了未来最优的监管框架。[3]

　　白皮书几乎涉及美国金融领域的各个方面，从更严格的消费者保护政策到出台对金融产品更为严格的监管规则，这一计划把目前游离在监管之外的金融产品和金融机构，都要置于联邦政府的控制之下。改革旨在全面修复美国现有金融监管体系，防止类似危机的再度发生。

　　与改革蓝图相比，白皮书延续了改革蓝图的精神，大大扩张了美联储的权力，将银行和对冲基金等都纳入了美联储的监管范围，撤销了用于监管储蓄和贷款的联邦机构—储蓄管理局。但其也有相当程度的缩水，如政府最初打算整合监管机构，成立单一机构监管银行业，但最终选择了在现有结构内加强联储权力的做法。改革计划不包括在联邦层面上对保险业实施监管，维持保险业由各州监管的现状。有所变化的是，政府计划在财政部设立一个办公室负责对保险业的管理，但一些业务复杂的大型保险公司将因其系统性风险而置于联储的监管之下。政府原打算将监管金融市场的两大机构证券交易委员会和商品期货交易委员会合并，但由于前者由众院金融服务委员会和参院银行委员会监管，而后者则由参众两院的农业委员会监管，二者合并将在国会引发管理权之争。两大委员会仍单独存在，使美国成为全球为数不多的没有统一的金融市场监管机构的国家。[4]

　　二、英国的最新金融监管改革启示

　　当前金融监管改革比较典型的是美、英两国，美国采取的是多头功能性的监管模式，并保留了强大、全面和独立的存款保险人，但是该模式的确立需要相当发达的金融市场作为前提，而且此次金融危机的爆发就是源于美国的次贷危机，这充分暴露了当前美国监管模式的弊端；而作为全球金融中心之一的英国，虽然在此次危机中也遭受严重损失，但其主要是外源性的，况且英国一直是金融监管改革的先行者，其统一监管模式在1997年金融危机后为许多国家所效仿，当前的改革动向势必引起全球的关注。[5]

　　据统计，目前世界上有近56个国家和地区在金融监管上采用或正朝着统一监管机构的模式迈进，可以说统一监管模式已经成为国际金融监管发展的主要趋势。相比较而言，英国所推崇的“风险为本、原则先行”的监管理念使其比美国更胜一筹，具有全球最好的监管环境。虽然受北岩银行危机、诺森洛克风波等负面影响，英国的金融监管开始受到质疑，但不能说明统一监管模式存在重大不足。采取统一监管模式的德、日等国家在此次金融危机中受损较小，充分说明了统一监管模式的优越性。作为未来监管的发展趋势，英国监管当局仍将沿用并强化这一全球最先进的监管体制。

　　2009年7月英国财政部颁布了《改革金融市场白皮书》，作为英国政府对本国金融监管全面审查的一部分，白皮书对金融危机的爆发做了深入的分析，并且确定了其中一些急需监管改革的关键领域，是对全球银行危机的应对。一些改革措施已经实施，尤其是特别决议制度和2009银行法案中规定的新银行破产程序，它授权英国金融服务监管局（FSA）、财政部和英格兰银行对业绩下滑的银行采取更为有效的措施。

　　从英国政府的一系列举措可以看出，当前监管改革是基于强化金融稳定需要而在原有监管体系的基础上进行的完善，主要是为了提高监管效率（如扩大FSA权力）、适应统一监管需要、提升英国的国际金融中心地位和树立全球领先的金融监管改革典范。

　　明年是英国的大选年，保守党极有可能上台执政，因此其主张也引起相当关注。保守党认为工党政府的监管改革不能有效地降低金融风险，其不完善的改革举措只是对现有体系的修补而已。保守党在其2009年7月发布的影子白皮书《从危机到信心—健全的银行管理计划》中明确提出一旦明年获选，将废止当前“三驾马车”的监管体系，赋予英格兰全面的金融监管权，对银行业、建房互助协会、保险公司等进行全面的审慎性监管；废除FSA,取而代之的是创建消费者保护局，以解决当前在消费者保护方面存在的FSA和公平贸易局交叉管理问题，确保消费者能够受到公平合理的对待。[6]

　　把美国的监管改革与英国改革作对比，我们发现监管模式的不同是两者最大的差别。美国采取多头功能性监管模式，并逐步向目标性监管模式过渡；而英国采取的是统一监管模式。但从两国金融监管改革的发展变化来看，都是趋向于更为集中的方式，都要求加强金融市场干预。在具体内容方面，如统一整体看待金融业、加强审慎性监管和系统性风险控制、保护消费者和投资者利益和加强国际监管合作等，英美两国存在共同点。

　　英国统一监管模式对于我国的最根本的借鉴意义在于：适应世界改革潮流，转变金融自由化思想为加强金融监管，建立统一监管模式，而我国作为后发国家可以一步到位建立统一的金融监管体制。过去的金融自由化的实质在于各国政府放宽甚至解除国内对金融活动的高度管制，包括利率、佣金、业务范围和资金跨境流动等。[7]但此次危机造成的金融乃至经济危机海啸促使各发达资本主义国家改变了过去金融自由化的思想，转变到强化监管和增强国家干预的轨道上来。

　　可喜的是在我国已经看到了统一监管模式的苗头，2009年3月30日，北京市金融工作局正式挂牌成立，将主要负责统筹北京市金融产业建设发展，服务在京金融管理部门和金融机构。此次首个地方政府金融办“实体化”的改革，对于推动我国金融监管体制改革由地方到中央的逐步推进具有重大意义，标志着金融监管新格局的开启。[8]“星星之火可以燎原”，笔者相信我国在不久的将来必定会导入统一监管模式。

　　三、金融商品（金融服务）统合法的发展趋势

　　金融危机后美国反思的第一个层面就是金融监管层面，美国从多头监管模式转向澳大利亚、荷兰模式即目标性监管模式、也是集中监管的模式。澳大利亚、荷兰的双头监管和英国、日本的统一监管有区别，但都是集中监管。遗憾的是，美国仅仅停在监管层面的反省。其实监管并不是一件太难的事情，更细致或者更需要研究的是民商法、私法领域的金融商品的大一统的规制。因为美国这次危机的产生在于对金融商品缺乏大一统的规制，从而对于场外的金融衍生品交易缺乏监管。

　　以前有价证券是整个金融商品体系中的一个小部落，这个小部落逐渐发展壮大，逐渐把其它的投资性的商品吞并了、统一了，现在除了保险和存款以外其它的都是金融投资商品，而且保险和存款的范围也逐渐缩小，投资性的存款商品或投资性保险合同越来越多。

　　针对这样的格局发展趋势，我们国家下一步怎么走。笔者的观点也是从两个层面展开。

　　第一是监管。我们国家需要进行统一监管。我们是后发国家，三个机构（证监会、保监会、银监会）合到一个机构相对比较容易一些，而美国十几个或者二十多个合一个很难，笔者认为后发国家搞统一监管非常有优势。

　　第二，比起金融监管问题，笔者认为金融商品领域搞一个大一统的金融商品交易法更加重要，而且跟我们现行的政治体制或者说政府的体制不矛盾，主要是证监会做就可以了。

　　21世纪世界各国金融监管模式总体演变特征之一就是金融监管体系的综合化。这一基于现代金融市场整合趋势而出现的以立法为基础的全面监管体制的巨大变革被形象地称之为“金融大爆炸”式的金融业统合监管模式的改革，也称为单一监管者的功能性监管模式，或者金融监管一体化，即将金融业作为一个相互联系的整体统一进行监管。[9]为适应本国国内的金融业统合监管模式的法制需求，各国出现了根据单一监管者的功能性监管模式来重新整理和改编原有的多部与金融市场、资本市场相关的法律，将传统银行、保险、证券、信托等金融投资业整合在一部法律中的趋势，即金融法制出现了从以往的纵向的金融行业规制到横向的金融商品规制的发展趋势。其中，尤其以英国、德国、日本、韩国等为代表。

　　英国率先于20世纪80年代中期开始了第一次金融大变革，制订了《金融服务法》（1986），20世纪90年后期又进行了第二次金融大变革，并于2000年通过《金融市场与服务法》，建立了统一的金融监管机构。英国2000年《金融服务与市场法》的“投资商品”定义包含“存款、保险合同、集合投资计划单位、期权、期货以及预付款合同等”。通过金融变革，伦敦金融市场的国际地位日益加强。欧盟内部则出现了金融服务区域整合，欧盟成员国的金融法制也逐渐呈现统一和国际化趋势。

　　德国通过2004年的《投资者保护改善法》对《证券交易法》进行了修改，导入了新的“金融商品”概念，对“有价证券、金融市场商品以及衍生品交易等”作了界定。

　　战后一直学习美国的金融证券法制的日本从上世纪80年代开始关注英国的金融法制建设，在随后的证券法修改中开始学习英国和欧盟的经验，模仿英国于1998年成立金融监督厅，原大藏省的证券交易等监视委员会，也并入到金融监督厅内。[10]在完善统一金融法制的方面，日本一直不断构筑以各种金融商品为对象的横向整合的金融法制。在日本，对于金融商品制定广泛横向的规则（金融服务法）的动向始于1996年桥本龙太郎首相的“金融大爆炸”。而作为“金融大爆炸”的金融服务法改革来源于英国1986年制定的《金融服务法（Financial Services Act）》

　　日本的金融法制改革可以归纳为是一个三级跳的过程，第一跳是2000年制定的《金融商品销售法》，第二跳是2006年制定并实施的《金融商品交易法》，第三跳就是在不久的将来制定真正大一统的金融法制即日本版的《金融服务与市场法》，存款、保险商品将真正纳入统一规制中，实现横向规制的最终目标。

　　韩国在亚洲金融危机中遭受重创，政府迫不得已向国际货币基金组织（INF）寻求援助。1997年11月，国际货币基金组织以金融援助为前提提出了相关的财政、金融改革方案，其中金融改革方案中提及设立单一金融监管机构等内容，并要求在年内实施。在此过程中，财经院的金融监管职能被剥离，韩国银行则保持了货币政策的独立性，但也被要求剥离金融监管职能。经历了上述过程，1998年4月，韩国终于成立了单一的金融监管当局，即金融监督委员会。韩国政府以及相关单位，历经4年多内部研讨，13次的说明会与公证会，以及国务会议的讨论审议，完成了《资本市场整合法草案》。2007年7月3日，韩国国会通过了《资本市场整合法》。该法于2009年2月4日正式施行。

　　韩国《资本市场整合法》旨在激励各金融机构自我改革和创新，加强韩国对外国金融机构的吸引力，并显示出该国与香港等区域金融枢纽抗衡的意图。该法的推出必将给韩国资本市场带来革命性的变化，激励韩国资本市场成长，并预示韩国金融业整合期的到来。[11]

　　韩国《资本市场统合法》和日本《金融商品交易法》本质上相同，都是金融投资服务法，不是真正大一统的金融统合法，尚未达到英国的《金融服务与市场法》的阶段。但日本、韩国的经验告诉我们，统一金融监管机构的建立和统一金融法制的制定，是一个循序渐进的过程。股权分置改革完成后，我国资本市场逐渐进入与国际接轨的正常发展时期。我国是当今世界上唯一实行分业经营的大国。从分业经营走向混业经营，从分头监管走向统一监管，是我国金融业和金融法制发展的必然方向。我们可以考虑借鉴日本和韩国的经验，分阶段加以推进。

　　四、我国金融统合法发展方向

　　通讨对美国和英国的最新金融监管和金融法制改革的最新动态，笔者倡导我国应当一步到位地建立统一监管模式。

　　不可否认的是，我国政府高度重视应对金融危机，但主要还是采取传统的投资拉动经济模式，对制度建设和法律改革没有从根本上予以重视。我们认为很有必要研究建立中国统一的大金融监管体制，建立统一的国家金融监督管理委员会，对银行、保险、证券等金融领域实施统一的监管。

　　另外，我国应该学习英、德、日、韩等国从纵向的金融行业规制到横向的金融商品规制的发展趋势，把大部分金融商品进行一揽子、统合性的规范，构建一个横向化、整体覆盖金融服务的金融商品交易、金融统合法律体系。

　　对于我国来说，改革现有的金融法律制度已迫在眉睫。应在修改或废除现有的银行法、保险法、信托法、证券法、投资基金法的基础上，制定一部综合的《金融服务法》或《金融商品发行和交易法》。[12]

　　短期内如果无法制定《金融服务法》或《金融商品发行和交易法》，则可以导入“集合投资计划”概念，归纳整理具有投资性的商品，将《证券投资基金法》改组为《投资基金法》亦是一种立法思路。

　　我国向来对美国、英国和欧洲其他国家的资本市场法制和金融监管研究甚多，而对亚洲地区，特别是日本、韩国的资本市场法制、金融商品交易法制较少关注。美国金融危机的爆发，应该引起我们的高度反思。我们的资本市场法制、金融商品交易法制的完善和实践不能“美国一边倒”、“欧盟一边倒”。近几年来，日本、韩国在金融法制的横向规制、横贯化立法趋势、资本市场统合立法等方面已经取得了令世界瞩目的成就。而日本、韩国的金融商品交易法制、资本市场统合法的最新发展，本身就是吸收了欧洲和美国的经验和教训。我们在研究日本、韩国的金融商品交易法制、资本市场统合法的最新发展的同时，自然就会借鉴吸收欧美的经验和教训。[13]

　　金融危机爆发后，美国也深刻认识到其纵向割据的监管机构对不断创新的金融商品缺乏横向统一规制的问题。比起金融监管问题，笔者认为在金融商品、金融服务、金融市场等方面进行统合立法，制定类似日本的金融商品交易法或者韩国的资本市场统合法尤为重要。

【注释】 

[1]雷曜：《次贷危机》，机械工业出版社2008年版，第1页。

[2]廖岷：《从美国次贷危机反思现代金融监管》，载《国际经济评论》2008年第7-8期，第38-41页。

[3]杨东、石富元：《论次贷危机对金融控股公司法制的影响》，载《社会科学》2009年第9期，第79-86页。

[4]转引自《美国公布金融监管改革“白皮书”强调风险监管》, http ： //news. cnfol. com/090618/101 ,1587 , 6050022 , 00. shtml．访问日期：2010年4月1日。

[5][美]约瑟夫•J•诺顿：《全球金融改革视角下的单一监管者模式—对英国FSA经验的评判性重估》，廖凡译，载《北大法律评论》2006年第7卷第2辑，第540-586页，文中指出许多经历了金融危机的新兴经济国家近来都将不同金融监管机构整合为单一监管机构，这些国家包括韩国、新加坡、哥伦比亚、萨尔瓦多、马来西亚、毛里求斯、墨西哥、巴拉圭、秘鲁和委内瑞拉等。事实上，1997年后统一监管改革浪潮的主体是发展中、新兴市场或转型国家，这些国家中大多数（与英国迥异）在金融部门发展及／或应对近来出现的金融市场部门危机及／或政治危机方面几乎是“零起点”，然而在作为起点的模式选择上却考虑采用英国FSA模式。日本近年来也采纳了经过修正的FSA模式。

[6]See The Conservative Party： Reconstruction-Our Plan for a Strong Economy. http：//www. conservatives. com/News/News_ stones/2008/09/Calling_time_on_browns_age_of_irresponsibility. aspx.

[7]See Arthhur E. Wilmarth："Does Financial Liberalization Increase the Likelihood of a Systemic Banking Crisis？ Evidence from the Past Three Decades and the Great Depression," in Benton E. Gup ed. ：Too Big to Fail： Policies and Practices in Government Bailouts, Quorum Books, Greenwood Publishing Group, 2003，pp.76.

[8]陈静思：《北京金融工作局正式挂牌成立地方金融办升级》,http：//finance. sina. com. cn/china/dfjj/20090401/06416050415. shtml，访问日期：2009年4月1日。

[9]比如，1986年挪威制定了《金融监管法》，率先建立了统一的金融监管机构—金融监管委员会。随后，丹麦、瑞典、比利时和芬兰也设立了类似的机构。1996年以后，日本和韩国也转向统一金融监管体制。1997年英国最终确立了超级金融监管机构—金融服务管理局。2001年7月1日，拉脱维亚建立了统一的监管机构—金融和资本市场委员会等。参见许凌艳：《资本市场统合法研究：全球金融法制改革与中国的选择》，载中国法学会商法学研究会2008年年会论文集，第156页。

[10]2000年1月，在日本行政机构改革中，大藏省改名为“财务省”。2000年7月，在金融监督厅的基础上成立金融厅，承接了原大藏省检查、监督和审批备案的全部职能。2001年1月，金融厅升格为内阁府的内设机构，成为日本金融监管的最高机构，独立行使金融业的监管职能。

[11]近几年，韩国金融监管机构为了提高金融机构的竞争力，致力推进包括监管机构及法规在内的金融改革，引进巴塞尔《新资本协议》，推出《资本市场整合法》等都是为推进改革做出的努力，这将对韩国金融市场的发展带来深远的积极影响，但也有可能加剧金融市场的不稳定。为了应对新的金融环境中可能产生的种种问题，独立性强、效率高、激励机制合理的金融监管机构必不可少。参见李准晔：《韩国金融监管体制及其发展趋势》，载《金融发展研究》2008年第4期，第16～20页。

[12]郭锋等：《推动金融体制改革提升金融体系安全性》，载《中国证券报》2009年4月22日。

[13]杨东：《论金融法制的横向规制趋势》，载《法学家》2009年第2期，第124～134页。