当前，地方政府大多成立了金融办（金融服务局、金融监管局）[1]作为地方政府金融管理、服务的专门主体，同时还赋予多个部门承担具体的金融管理职能。[2]地方金融办作为地方金融创新与金融体制改革背景下的产物，其设立的初衷一方面源于2002年以前人民银行监管体制调整导致的地方金融监管的缺失，另一方面是基于地方新型金融行业发展对于专门性监管机构的需要。[3]而随着地方政府金融风险处置责任的确立，以及中央金融监管体系在地方（尤其是市县级）面临的监管尴尬，金融办面临新一轮“实体化改革”与“扩权潮起”。[4]

　　一、主体属性的正本清源

　　（一）地方金融监管机构主体属性的分析

　　当前，各地金融监管机构的名称、组织形式尚未统一，主体属性亦未明确。全国多地成立的金融服务办公室，性质为政府组成部门或直属事业单位。市县级的金融办往往以事业单位形式存在。[5]然而事业单位设立的初衷是提供公共服务，因而其并不当然享有行政职权。

　　其行使行政职权的合法性基础只能源于两个途径：一是来自授权：二是来自委托。前者只有法律、法规对其授权，使之成为“法律、法规授权组织”，从而仅在授权范围内具备行政主体资格。目前，很多地区通过地方“三定方案”[6]为地方金融监管机构定职权、编制、机构。殊不知，此番安排会使其陷入法律定位不清的尴尬境地。规范性文件往往稳定性不足，影响监管机构整体职能定位，对相对人的合理预期亦造成不利影响。若依据委托，行政领域的委托仅类似于民法中的“代理权”，接受委托的事业单位并不能以自己名义行使行政职权，承担责任。因此笔者认为，这样的设置不仅会导致地方金融监管机构设立及职权行使的合法性备受争议，也会因权责不一而引致监管效力减损的风险。

　　（二）地方金融监管机构主体属性定位

　　具体而言，其主体定位应包括两个维度：第一是还原行政机关的属性，主要是基于对其合法拥有职权的现实考量。第二是在前者的基础上确保其享有一定的独立性，这是基于监管客观、高效的本质要求。一方面，监管作为将公共资源集中配置的一种较为隐蔽的方式，效率理念往往会被忽视。然而，实现资源高效配置的基础与前提都是要求权责的统一。从目前地方实践来看，这显然与事业单位这一定位有所抵牾。另一方面，金融行业的风险性、创新性、专业性等特征也必然要求监管机构具备足够的“实权”乃至一定的自由裁量权来完成监管职责。然而，若是定位为事业单位，必会为其职权行使造成诸多障碍。

　　例如《中华人民共和国行政强制法》明确规定接受委托的事业单位不得行使行政强制措施。诸如此类的限制会在很大程度上影响其执法的权限与范围。因此，根据《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，不妨尽早将地方金融监管机构这类行政性事业单位划归为行政机构以正其名、定其职、确其责。如若暂时不能摒弃事业单位的属性，也要尽早通过法律、法规对其授权，避免因为规范性文件而造成的合法性质疑。[7]如2009年北京金融办实体化为金融局，有效减少寄居在市政府办公厅下职权不够、监管缺乏实效的尴尬处境。当金融办实体化之后，可以进一步促进与银监局、保监局、证监局的合并，成立统一的金融监管机构。[8]

　　二、职能定位的核心——确保相对独立性

　　（一）地方金融监管机构职能定位的现状分析

　　我国长期存在政事不分、行政力量过度干预的情况，金融监管领域概莫能外。然而参照巴塞尔委员会提出的《有效监管的核心原则》，监管主体的独立性是基础性原则[9]。显然，单纯的依附性关系与行政化干预手段无法实现监管的高效。综观各地监管机构的职权，从职能的初始设定到后续行使都缺乏必要的独立性，如此极易使其在地方金融格局中陷入定位不清的困境，难以厘清与中央金融监管机构、政府部门以及与相关市场主体、行业协会之间的权责划分问题。[10]具体来说，主要存在以下问题：

　　第一，地方金融监管与中央金融监管的权责边界始终不清晰，使得监管空白、监管套利频现。例如，民间金融领域仍存在大量监管空白，相应监管措施付之阙如。而对类似于 P2P 这样的主体缺乏必要监管治理的结果往往是导致风险积聚，使得公安机关处于风险监管的第一线。此时“非法集资”等刑法规制手段就如同“达摩克利斯之剑”一般悬于金融市场，在涉众性较广的情况下，刑法的谦抑性是极易被忽视的。第二，部分地区所有者与监管者混同的现象，为金融市场的充分竞争埋下制度的隐患。例如山东省东营市金融办的直接融资的职能往往容易使其成为政府“促进地区经济发展”宏观政策下干预市场主体的工具。而上海市金融办充当金融国资委的职能定位亦是令人担忧。[11]第三，地方金融监管机构缺乏实权，必然影响实践中的监管效率。形成这种情况的根源，一方面是基于法律的障碍，缺少法律法规对地方金融监管机构授权，大多数地方尚未制定系统的地方性法规，对其职权的规定通常散见于规章抑或一些规范性文件之中，效力位阶较低。使得部分金融监管职能“有名无实”。另一方面，如果恰为事业单位，想以自己的名义行使行政职权又必须有法律法规明确授权，从而使其职权行使的合法性备受质疑。

　　上述问题的根源在于独立性的欠缺。从中央相关立法和各地政府文件职能表述来看，往往以“协助、协调、配合”等字眼论述其职能，其独立性缺位可见一斑。地方金融监管机构作为政府的内设机构，往往受制于政府的多重目标函数。而缺乏独立运作机制的后果往往有行政干预过度的风险。

　　（二）国际发展潮流比较与借鉴——独立规制机构

　　囿于当前市场经济的发展水平和相应制度环境尚未完善的大背景，地方金融监管机构的改革应在世界独立规制机构的潮流指引下实现逐步渐进式改革。具体而论，应处于行政序列中并保持一定程度的独立性，包括相对独立的不同于一般行政机关的组织规范、运作方式、治理结构等。[12]如此，既能确保地方金融监管机构在当前的体制下行使职权拥有合法性基础，又能减少行政的不当干预。待未来时机成熟，地方金融监管机构也可考虑逐步脱离行政序列，发展成为完全意义上的独立规制机构，这不仅是世界潮流的大势所趋，更是社会事务日益复杂专业化对公共机构发展的现实诉求。

　　1.独立规制机构的发展源流。所谓的独立规制机构并非完全独立于行政分支，而是指它因成员的身份保障、决策程序，职能运作、管理架构等方面相对于传统行政部门有更大的独立性。[13]关于独立规制机构的优势，有学者指出其独立性、专业性对于进行公正、客观的规制具有重大的意义，它通过与被规制方保持深层次沟通联系，增加规制决策的灵活性与可接受性。[14]亦有学者提出，与置于部门内部的机构相比，它的可问责性、透明度增强，无疑是一种机构改革的进步。[15]目前，世界上大多数国家的金融监管机构发展趋势大都是设立独立规制机构，且逐步呈现出脱离行政体系的特征。除了俄罗斯联邦金融市场服务管理局、日本金融厅是政府部门外，其他诸如美国证券交易委员会、英国金融服务局等机构都已脱离行政部门，向独立规制机构发展。[16]那么，独立规制机构对于中国监管机构有何值得借鉴之处？

　　2.独立性保障。监管的本质要求其具有独立性特征。一定程度的独立是监管保持中立性、高效性、专业性的基础与前提。[17]也是避免其轻易陷入任何一方博弈阵营的有效途径。监管机构的独立性不妨从以下几个方面予以保障：

　　一是奠定法律基础。世界范围的实证研究表明，在监管机构最有效、最可信的地区，它们的独立性和功能都是基于明确的法令。[18]以美国独立规制机构的发展经历来看，其从诞生到职权变动都是“法律先行”。独立规制机构不仅由国会依法设立，而且在授权法律中规定了职责权限、成员的身份保障、决策程序及问责机制等。然而，中国规制机构的产生与发展依然充满了“即兴设立”的色彩，无论中央还是地方大都以“三定方案”来设立、变更机构。法律常常滞后于机构变革，成为了对规制机构实际权力和实际运行程序的事后追认手段。[19]

　　二是完整系统的规制职权。一方面，地方金融监管机构缺乏必要的监管职权，诸如现场调查权、发布禁止令等权力的缺乏必然使其职权的行使显得苍白无力。另一方面，与中央金融监管机构之间尚未廓清职权界限，存在监管真空与重复。因此亟须通过法律确立各自独立的监管对象，赋予相应必要的职权，既要防止权力分割“碎片化”，又要避免因扯皮推诿而导致监管效率低下。

　　三是充分的任职保障。成员往往由政府主管部门任命抑或派遣，行政依赖性较强且内部运行存在官僚化风险。作为经济规制机构若受到过多的政治影响，必然偏离经济调节的根本目标——效益，与监管初衷背道而驰。因此，为了保障成员的相对稳定性，以及决策的公平性，规制机构工作人员特别是负责人应享有任职与薪酬保障。[20]

　　四是完善程序正义。我国目前尚无完备的行政程序法律，程序正义的理念也比较薄弱。因此应借鉴国外在运行程序方面的经验，完善成本收益分析程序，风险评估程序，影响评估制度，同时在引进契约规制、信息披露、行业禁入等新型规制手段时，尽量从实体和程序多元角度规范这些举措。因为程序并非仅为权力行使而设，它更是防止权力滥用的防线。

　　三、地方金融监管机构职能建构的重点方向

　　《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》在划分事业单位类别的基础上，明确提出对承担行政职能的逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构。[21]同时，随着地方政府对地方金融风险处置责任的承担，地方金融监管机构未来必定会承担较多的行政决策、行政执行和行政监督职能。因此，地方金融监管机构的职能不能仅仅止步于地方政府的“金融智囊”，而应拥有相对独立的职能。

　　以独立性为制度设计的基点，可以使地方金融监管机构的主体属性与职能定位趋于协调一致与逻辑自洽，从而实现准立法权、准司法权等职权。[22]

　　独立性并非仅指机构独立，更重要的是职能的独立，意指一种相对独立性。之所以强调“相对”，是因为地方金融事务的治理恰恰是需要通过监管协调实现的。独立性在具体职能的设置上应体现为“和而不同”，既强调与其他监管机构之间的差异化、有针对性的独立监管职能，又不能忽视地方金融监管体系的整体协调性（如工作协同、信息共享等）。从而，监管主体之间职能分配各有侧重，统分结合。一方面，不仅强调在“一行三会”垂直监管体系下的协调配合作用，还应具备相对独立的监管范围、监管职权、监管对象。另一方面，不仅要求与政府其他部门的协调配合，更要求避免过度采取行政干预手段，而是偏重于金融管理与服务职能。其职能的相对独立性需要在妥善处理与中央金融监管机构、地方政府其他部门以及市场主体之间的关系中逐步明晰。

　　首先，地方金融监管机构职能的建构应以鼓励创新为核心理念。相较中央金融监管部门以规范为核心的宏观审慎监管，地方金融监管部门更应重视以发展为中心的监管职能。以发展为中心事实上体现的是一种从偏重管理到偏重服务的监管理念的转变。对于新兴转轨的市场经济国家，重点是要扭转全面统制经济的思维惯性，赋予市场主体创新与发展的空间。[23]监管机构应该居于“适时护航”的身份，充分把握适度监管原则并尊重私人契约治理机制。对于方兴未艾的“小金融”，监管者尤其应该给予其发展空间。[24]

　　其次，在处理与中央金融监管机构的关系中，应加强对其对民间金融的管理职能。民间金融是自下而上的诱致性变革，而地方金融监管机构更具人缘、地缘优势，能够减少信息不对称带来的监管风险。此前，《国务院办公厅关于加强影子银行监管有关问题的通知》也强调了“谁批设机构，谁负责风险处置的原则”。除法律明确规定专属于中央金融监管体制管辖的事项外，对于地方其他的金融事务，都应该赋予地方金融监管机构以一定的管理权限。地方金融监管机构应该具有独立的监管对象，重点监管地域，并拥有独立的职权以有效弥补中央监管体制下的监管空白。其主要监管对象应主要为一些新兴金融机构或准金融机构，如小额贷款公司、融资性担保公司、 PR、 VC 等。它们不接受公众存款，产生系统性金融风险的可能性相对较小。[25]监管地域应重点关注目前“一行三会”未能有效监管的地市级以下区域，尤其应该重点关注县级以下行政区域。[26]另外，地方金融监管机构在对民间金融的管理过程中应尊重市场选择，注重监管的科学性与专业性。对市场主体而言“法无禁止即自由”。对于民间融资主体的市场准入应适当放宽，采取“宽进严管”的监管方式，[27]政府发挥选择功能的基本方式是制定一系列的“准入—禁入”规则，然而这类规则越少，市场的自主性越强。[28]而监管的科学性与专业性表面上影响监管效益，最终会转化为对主体权利义务的影响。例如浙江省对小额贷款公司设立“支农支小，小额分散”的要求，然而现实情况是绝大多数公司都存在大额拆分、名义借款人与实际借款人不一的情形。这需要监管机构进一步考量“小额”基准的科学性以及资金监管的有效性，因为长期规避政策的结果必然是损害投资主体的利益与整个金融市场的秩序。

　　再次，在处理与地方政府其他部门之间的关系时，应完善事前—事中—事后的过程监管中相应主导性职能及相互配合机制。针对不同的监管对象只有确立主导机构才可以减少现实中“九龙治水”却“群龙无首”的监管困境，避免互相推诿与监管重复。地方金融监管机构与地方其他部门之间应形成合力，并正确处理行政处罚、经济处罚和刑事处罚的关系。涉及行政与刑事制度的对接时，不妨赋予地方监管机构一定的自主决定权，以其审查权力作为潜在的前置程序，并逐步完善移送制度。如《中华人民共和国反洗钱法》第十条规定，国务院反洗钱行政主管部门或其省一级派出机构发现可疑交易活动，可以向金融机构进行调查。第二十六条，经调查仍不能排除洗钱嫌疑的，应当立即向有管辖权的侦查机关报案……侦查机关认为不需要继续冻结的，应当立即通知国务院反洗钱行政主管部门，由国务院反洗钱行政主管部门通知金融机构解除冻结。而《浙江省公安经侦和税务稽查部门联络协作工作规定》亦规定，税务机关对需要移送的案件，应从严进行审核把关，然后决定是否移送。

　　最后，在处理与自律性市场主体的关系时，应注重非行政性职能的强化，培育、引导行业自律团体与金融市场中介机构。“市场在资源配置中起决定性作用”，要求监管机构尊重市场规律，转变监管理念，体现“限定政府，余外市场”的模式。市场能够自主决定的事情交由市场主体及自律主体决定。[29]以主体自治的方式完成监管往往是更为高效的监管方式，也是提高行业整体应对风险能力、避免病态的监管依赖文化的有效途径。《温州市民间融资管理条例实施条例》即体现培育市场主体承接政府部分监管职能。监管机构通过对服务主体的实际运作予以指导，确保其更好地为民间融资市场服务。例如，民间融资公共服务机构受地方金融管理部门的委托，从事民间综合利率指数发布、民间借贷备案等职责。如此，通过间接的监管引导使民间资本自愿进入法律预设的体系。监管机构通过加强对地方信用服务行业的培育与规范，可以加快完善信用信息公示系统，推动信用体系向民间金融的开放。[30]而地方金融的创新，特别是“小金融”，行业协会的自律规则更加具体有效。[31]监管机构只需在初期保证适度的引导并注意与其保持适度距离，通过监督指导行业协会完成市场调控功能也能促使直接调控向间接调控的转变。另外，也需强化自律团体在地方信用体系建设中的作用。地方信用体系建设应该是政府主导，市场积极参与的混合模式。依靠行业自律机构对成员资质、资格作出备案、分级，从而对行业的规范化形成信用约束。[32]

　　四、结语

　　名不正则言不顺，言不顺则事不成。地方金融监管机构法律地位不明确、职能定位不清晰的现状违背了权责对等原则，并对监管效力造成了不利影响。通过厘清其法律定位，并以相对独立性为基点进行相关职能构建是保障金融监管公正、客观、高效的有效路径。而从金融监管机构的独立化、专业化发展趋势恰能管窥政府职能的逐步转型，通过恰当地把握“适度”、“距离”的理念，突破政府对市场过度干预的思维范式，可以进一步理顺政府在市场经济中的定位。

　　具体而言，主体属性方面，通过摒弃地方金融监管机构事业单位的属性，统一划归行政机关序列，可以为其职权行使确立合法性与正当性基础。在前者基础上，尽量从组织规范、人事任免、经费预算、职权运行等方面确保其拥有一定的独立性，使其拥有不同于一般行政机关的运作方式，避免行政干预过度而偏离经济监管本质与市场运行规律。职能定位方面，应更灵活地看待独立性的内涵。既强调相对独立的监管范围、监管职权与监管对象，也强调地方金融生态环境下的监管协调职能。即形成与中央金融监管机构、地方政府其他部门以及市场自律主体之间分工协作、统分结合的合作监管（co-regulation）体系。

　　【注释】 本文为浙江省社科规划重大课题“民间金融市场治理的法律制度建构及完善”（14YSXK01ZD）、温州大学金融综合改革协同创新中心资助项目“民间金融监管协调机制的模式创新研究”的阶段性成果。

　　[1]地方金融监管机构有多重含义，但目前最有价值的界定应为与国家金融监管机构相对应的非隶属于国家金融监管机构的地方政府下属机构，目前主要是金融办，本文以金融办为主要论述对象。

　　[2]如省级信用联社受省政府委托对农村信用社行使管理指导、协调和服务的职能，经贸委负责管理典当行监管等。

　　[3]程方泽：《地方金融办监管职能探讨》，载《时代金融》，2011（7）。

　　[4]刘永刚、魏华：《金融办秘史》，载《中国经济周刊》，2012（2）。

　　[5]孙天琦、钱皓、陈军：《对部分省（市、区）设立金融服务办公室的调查与思考》，载《西安金融》，2006（11）。

　　[6]“三定方案”，定机构（单位的性质，如行政、事业等），定职能（单位有些什么权力和职责），定编制（单位各种编制的人数，内设机构数，领导职数等）。定机构：确定行使职责的部门，包括名称、性质（行政或事业）、经费（全供、差供、自收自支）等。

　　[7]方流芳：《从法律视角看中国事业单位改革——事业单位“法人化”批判》，载《比较法研究》，2007（3）。

　　[8]杨东：《金融服务统合法论》，574页，北京，法律出版社，2013。

　　[9]徐孟洲：《金融监管法研究》，34页，北京，中国法制出版社，2008。

　　[10]孙晋：《经济法视角下政府经济权力边界的审读——以政府职能转变为考察中心》，载《武汉大学学报》，2014（3）。

　　[11]杨子强：《完善地方金融监管体制》，载《中国金融》，2014（5）。

　　[12]王建文：《中国证监会的主体属性与职能定位：解读与反思》，载《法学杂志》，2009（12）。

　　[13]宋华琳：《美国行政法上的独立规制机构》，载《清华法学》，2010（6）。

　　[14] Lisa Schultz Bressman and Robert B . Thompson, The Future of Agency Independence,63Vand. L. Rev.599（2010）, p.615.

　　[15]陈伟：《 OECD 国家的监管政策——从干预主义到监管治理》，115页，北京，法律出版社，2006。

　　[16]向祖荣：《论证券监管机构的法律定位》，载《证券市场导报》，2012（9）。

　　[17] Stavros Gadinis, From Independence to Politics in Financial Regulation, April,California Law Review254（2013）, p.261.

　　[18] Lisa Schultz Bressman and RobertBT. Hompson, The Future of Agency Independence,63Vand. L. Rev.599，（2010）, p.615，转引自宋华琳：《美国行政法上的独立规制机构》，载《清华法学》，2010（6）。

　　[19]向祖荣：《论证券监管机构的法律定位》，载《证券市场导报》，2012（9）。

　　[20]周汉华：《政府监管与行政法》，13页，北京，北京大学出版社，2007。

　　[21]罗重谱：《中国事业单位分类改革轨迹及走向判断》，载《改革》，2012（4）。

　　[22]徐孟洲：《金融监管法研究》，226页，北京，中国法制出版社，2008。

　　[23]单飞跃、吴好胜：《地方金融管理法律问题研究》，载《法治研究》，2013（6）。

　　[24]吴志攀：《支持“小金融”》，载《金融法苑》，2014（2），第4页。

　　[25]蓝虹、穆争社：《论完善地方金融管理的边界、组织架构及权责制衡机制》，载《上海金融》，2014（2）。

　　[26]目前中央监管力量主要集中在省级以上，保监会只在部分地级市没有分支机构，在县级行政区域只有中国人民银行、银监会设有分支机构和办事处，证监会、保监会目前尚无县级以下分支机构。县级以下行政区域，“一行三会”的监管力量有限，未完全覆盖。

　　[27] http://news.xinhuanet.com/legal/，最后访问时间：2014年11月16日。

　　[28]陈苏：《商法机制中政府与市场的功能定位》，载《中国法学》，2014（5）。

　　[29]陈苏：《商法机制中政府与市场的功能定位》，载《中国法学》，2014（5）。

　　[30]李有星、李杭敏：《论地方信用体系建设的模式及其优化》，载《浙江金融》，2014（6）。

　　[31]吴志攀：《支持“小金融”》，载《金融法苑》，2014（2）。

　　[32]岳彩申、袁林、陈蓉：《民间借贷制度创新的思路和要点》，载《经济法论丛》，2009（1）。