在此轮房地产市场的调控中，中央与地方政府连续出台了不断从紧的限制购房贷款措施。2010年1月7日国务院办公厅《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》中要求加大差别化信贷政策的执行力度，即金融机构要严格二套住房购房贷款管理，申购第二套以上住房的贷款首付款比例不得低于40%，贷款利率严格按照风险定价。2010年4月17日国务院《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》强调实行更为严格的差别化住房信贷政策，即对购买首套自住房且套型建筑面积在90平方米以上的，贷款首付款比例不得低于30%；对贷款购买第二套住房的，贷款首付款比例不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍；对贷款购买第三套以上住房的，贷款首付款比例和贷款利率应大幅度提高；商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区，商业银行可根据风险状况，暂停发放购买第三套以上住房贷款；对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款。2011年1月26日国务院常务会议出台新的房地产市场调控政策措施（即通常所说的新“国八条”）进一步强化了差别化住房信贷政策，即贷款购买第二套住房的首付款比例不低于60%，贷款利率不低于基准利率的1.1倍；人民银行各分支机构可根据当地政府新建住房价格控制目标和政策要求，提高第二套住房贷款的首付款比例和利率。此后，一些地方政府据此出台了更为严厉的限贷措施。对于这一系列限贷措施的法律属性乃至正当性问题，引起了颇多争论。

　　一、限贷措施有别于典型的金融调控

　　金融调控是指中央银行依照法律权限和法定程序，通过制定和实施货币政策等手段，以调节金融活动为媒介，实现资金供需平衡，最终作用于宏观经济整体的活动。金融调控的主要内容是制定和实施货币政策，即中央银行为实现既定的宏观经济目标，调节和控制货币供应量的方针、措施、规则等，通过运用基础利率、存款准备金率及公开市场业务操作等货币政策工具，调整货币供应或信用的总量及结构，影响货币支付能力，进而影响社会总需求，既要遏制通货膨胀，又要防止通货紧缩。在我国，金融调控还包含促进人民币汇率合理稳定，以及维护金融体系的稳健运行的任务。

　　金融调控是宏观调控的重要组成部分，鉴于金融是现代经济的核心，金融调控毫无疑问地在宏观经济调控中居于核心地位。货币政策是具有长期性、间接性特点的宏观经济政策。作为调控对象的金融关系具有宏观性、总体性的特点，决定着金融形势全局。

　　金融调控法强调的是调控过程的合法性。即法律更注重于程序的完善和救济途径的有效性：第一，调控权主体必须在法定的权限内，遵循法律原则和法律规则，严格按照法定程序制定和实施调控方案。第二，调控权的大小、方向、作用点由法律明确规定。第三，调控权的不正当行使和不充分行使为法律所规制。金融调控手段的法制化体现为金融调控权。金融调控权的本质是国家对货币总量和流向进行调节和控制的资格，具有强力性、社会公共性、专属性的特征。[1]它能够引起金融市场的经济度量的变化，能够影响金融市场被调控主体的行为。

　　那么，房地产市场是否属于金融调控的范畴呢？金融调控尽管侧重于宏观经济总量，重在维持货币币值稳定、促进经济增长，但其作用的对象是货币经济，通过变化货币经济的结构和总量，进而影响实体经济。所以金融调控有时也会当然地关注或影响到具体市场和资产价格，努力使该市场的货币经济与实体经济保持协调，防止二者之间发生冲突和分离，保持该市场的价格稳定，又促进该市场发展。调控失败的例子莫过于美国过分宽松的货币政策对次贷危机爆发的影响，美国政府主动推动房地产市场的繁荣，设立和运作“两房”机构，降低抵押贷款利率，流动性过剩促使商业银行无序扩大房贷，导致了房地产市场的过度繁荣，最终酿成了泡沫破灭的后果。

　　那么，限制购房贷款是否也属于金融调控措施呢？从各国的立法与实践来看，调节控制货币供应量的方式有三类，一是调节基础货币的供应量，二是中央银行在公开市场上买卖证券、外汇等操作，三是通过法定存款准备率和再贴现率等控制信贷规模。《中国人民银行法》规定了法定存款准备金、再贴现、公开市场业务、基准利率、再贷款五种常用工具，其他货币工具的运用，要报国务院确定。其他可选择的货币工具包括直接信用控制和间接信用指导，前者是中央银行以行政命令等方式对商业银行的信用活动进行控制，如对贷款数量、范围等进行干预；后者是中央银行通过道义劝告、窗口指导等方法间接影响商业银行的行为。提高首付、控制贷款上限等限贷措施作为直接干预方式，可以成为调控的措施。对此，国外亦有这方面的实践，如泰国中央银行年前宣布，从2011年起购买公寓的贷款上限为房价的90%，房价少于1O00万泰铢的普通房屋的贷款上限为95%，此举主要为预防产生房贷泡沫。[2]印度中央银行也在去年末的季度货币政策回顾报告中，把购房首付款的最低比例从此前的10％～15％提高到20%,以防止过高的贷款杠杆比重；同时，印度央行要求把贷款金额超过750万卢比（1美元约合44.4卢比）的房屋贷款风险加权比重从50％～100％提高到125%。[3]2011年1月，新加坡宣布已拥有一套房的个人再购房贷款，将从房价70％降为60%，希望以此控制投机活动，给过热的房产市场降温。

　　但反观我国前阶段的购房限贷系列政策可以发现其与规范的金融调控措施仍存在着较大差距。

　　首先是调控主体不同。金融调控主体具有单一性，[4]为保证金融调控的权威性，各国一般把金融调控职能赋予中央银行履行。中央银行不同于一般的政府机构，中央银行实行资产负债管理，有资本、有收益，而政府机构的资金则完全由国家财政拨付；中央银行通过经济手段控制市场货币的流通量来实现金融管理职能，政府机构则主要运用行政手段，通过政策的引导、法规的规制来实现社会管理职能；中央银行有着相对独立的法律地位，政府机构则直接隶属于政府并对其负责。在我国，中国人民银行依法行使金融调控权，其他机构和组织均不得成为金融调控的主体。而我国前阶段的购房限贷系列政策是由中央和地方政府直接确定的，而非中央银行决策。

　　其次是调控的途径不同。金融调控主要采用经济方式进行，即通过市场行为改变金融市场经济要素的供求，从而影响相关资源的配置；有时也通过制定和实施相关法律、法规，规范市场主体行为的法律方式进行；在市场经济条件下，金融调控较少采取直接干预的行政途径。我国从1998年开始，即取消了对商业银行贷款限额的控制，转变为利用其他货币政策工具控制货币供应量。而我国前阶段的购房限贷系列政策则是非市场的单纯行政行为。

　　再次是调控的效力不同。金融调控的作用机制具有间接性，中央银行运用货币政策工具调节货币供应量，进而影响市场主体活动。金融调控具有指导性、经济利益引导性，一般不具有强制性，因此不会损害商业银行的自主贷款权。而我国前阶段的购房限贷系列政策则是命令式、强制性的，必须执行。

　　所以，基于上述分析，笔者认为我国前阶段的购房限贷措施尚不是典型的金融调控。

　　二、限贷措施不属于金融监管

　　金融是个高风险的行业，金融风险就是由不确定性引起的产生金融损失的可能性，金融风险通常包括市场风险（如利率风险、汇率风险、交易风险等）和体制性风险（如管理风险、信用风险、政策风险、犯罪风险等）。风险具有扩张性强、社会影响大、周期反映明显等特征。在经济全球化和金融创新活跃的今天，金融活动的不确定性更加明显，带来的风险亦更加复杂、扩散也更加迅速。金融风险的频频爆发，并由此引发连锁反应，易导致系统性金融风波乃至金融危机。

　　有效的监管是防范和控制金融风险的最重要手段。监管通过风险预警机制，以信息、指标、分析等及时反映风险的预兆、源头、险情和变动趋势，为人们识别和抑制风险提供基础。金融监管又通过跟踪监测，动态反映金融运行态势和风险出现的可能，统计风险的程度与频率，评估风险的走势与损失，为人们把握和化解风险提供便利。金融监管还通过分析风险原因和要素，构筑防范体系与组织，健全法规与政策，构建监管机构与工作机制，达到有效防范和控制金融风险的目的；通过对金融运行中风险的严密监视和适时管制，避免风险、降低危害，实现保障金融安全的目的。

　　各国为防范和化解金融风险，无不采取加强金融监管的手段。金融监管是金融监管机构依法利用公权力对金融市场主体及其金融活动进行限制和约束的行为的总称。[5]实施金融监管的机构是国家金融监管当局，监管的对象是金融市场的各类主体及其金融活动，监管的依据是金融法律规范。金融监管的目的是防范金融风险、确保金融安全，即根据金融市场特点及其现实或潜在风险的特性，通过监管来抵御、防范、降低风险的危害，维护金融稳定、健康、高效运行，保护投资人和金融消费者的合法利益。金融监管法规范、制约、指导、保护着金融机构，使其的金融活动有了准则；同时，金融监管法也使金融监管主体的监管活动有了标准、方法和权威性。

　　金融监管的基本方法包括市场进入与退出、信息披露与检查稽核等，以及处罚性、强制性和柔性监管措施。其中强制性监管措施是对被监管者违反监管规章、规则，但尚未构成违法的行为所采取的监管措施；或被监管者行为严重危及其自身稳健运行、损害他人合法权益、影响到金融安全的，监管机构依法可以区别情形采取监管强制措施。这些措施通常是限制被监管者的权利范围、经营能力及赢利水平，以促使其纠正违规，规范经营，如责令暂停部分业务、停止批准开办新业务、限制分配红利和其他收入、限制资产转让、限制有关股东或高管的权利等。

　　为了防范行业或机构的高风险，或为了防止欺诈金融消费者，监管机构限制一些商业银行贷款业务，应该也属于强制性监管措施。如美国为解决次贷危机爆发后暴露出的借贷问题，美国联邦储备理事会于2008年7月15日通过抵押借贷新规定，意在保护消费者免受不公平或欺骗性的抵押借贷行为之害，并使合格借款人可持续获得信贷。新规定包括：禁止商业贷款机构核发借款者无法偿付的贷款、贷款机构应核实借款者的收入与资产、限制贷款机构收取提前付清罚款、对高风险借款人要求设立不动产税与房屋意外保险的托管账户。加拿大同样出于避免冲动型购房和过高的房贷金融风险，继2年前收紧房贷、取消40年分期付款方式和取消零首付之后，又在2010年3月将购房首付从5％提高到20%，还规定贷款到期续约或者重组贷款时贷款额不超过房屋价值的90％等。

　　我国前阶段的购房限贷措施也考虑到了风险因素，如强调贷款利率严格按照风险定价，要求商业银行根据风险管理原则确定购第三套房贷款首付比例和贷款利率。但国务院颁发的几个文件都强调各级人民政府对执行调控措施承担责任，实行考核、约谈、问责制，加强对商业银行执行差别化住房信贷政策情况的监督检查，对违规行为严肃处理。所以，我们仍不能将购房限贷措施定性为强制性监管措施。因为监管措施一般均由法律法规作出明确规定，而不是临时确定；监管措施亦应由监管机构作出，而不是由政府代替；强制性监管措施本身就是较严厉的处置，而不是政府保障实施的义务。由此可见，我国前阶段的购房限贷措施也不能被认定为金融监管。

　　三、限贷措施的定性与完善

　　应该说，我国前阶段的购房限贷措施对于稳定价格、维护市场秩序和购房人权益是必要的，虽不属于典型的金融调控，也算不上金融监管，但确实具有宏观调控性质，其临时性、应急性、强制性的特征，更接近于宏观调控法中经济稳定法的紧急状态应对措施。

　　经济稳定法是计划法的重要形式，其宗旨是通过各种经济政策的综合调控来实现总体经济的平衡，以求在市场经济体制下促使经济持续稳定地增长，实现稳定物价、经济增长等宏观经济目标。经济稳定法的基本功能是通过法律化的经济手段来促进经济平衡，熨平经济周期，防止或缓解经济波动。其具体制度包括经济预测、监测、经济信息发布制度，重要商品的国家订货、储备、吞吐制度，法律化的财税政策、货币政策、投资政策，增加供给、限制利润、冻结工资、最高限价制度，紧急状态的产业保护制度等。[6]紧急状态不仅包括公共卫生、抢险救灾等突发事件，也包含经济社会严重不利的情急状况。

　　在中国，人们已从防治“非典”、应对次贷危机影响等实践中，对依靠法律强制措施，调配优势资源来集中应对紧急情况，保障市场与社会有序运行有了深刻的认识。

　　首先，政府运用法律是管理经济、调控和规范市场，在任何时候都不能动摇，若无紧急状态时期应急经济措施的法律规范，就可能在特殊时期使市场机制被彻底扭曲，就会使法治经济因为非常因素而重蹈人治的覆辙，这也影响了经济的持续、稳定增长。

　　其次，政府的紧急经济应对措施，是处于无奈而对正常市场秩序和法律规则的突破，有的是对局部的市场规律的善意违反，有的是对市场主体权利的必要限制、义务的必要扩张，因此必须依据相应法律才可实施。这是特殊时期的特殊规则和特殊秩序，也是在紧急状态下政府依法行政的基本保证。否则就会产生政令不一、市场分割的局面，就会使政府行政权失控，或是法外施恩、法外施罚。

　　再次，应急经济措施又具有临时性、局部性和适当性的特点，紧急状态下也不得随意采取，一旦紧急状态撤消或构成紧急状态的突发事件被解决，就应迅速宣布（或自动）解除应急措施。若无紧急状态时期应急经济措施法律规范，就会有人试图使临时措施长久化、局部问题扩大化、不当利益合法化，就会因措施运用不当而造成新的社会矛盾，影响稳定大局。

　　一段时间以来，我国商品房市场价格持续异动已经影响到社会稳定和经济全局，可以认为已达到采取紧急应对措施的临界点，故各级政府出台了包括限贷在内的限购措施。作为紧急状态应对措施，其虽不完全具有金融法上的正当性，但仍具有经济稳定法上的合理性。

　　尽管我国尚缺乏《紧急状态法》（仅有《突发事件应对法》），但在采取应急措施时也必须注重基本规范：一是完善紧急应对启动机制，在健全公共信息的基础上建立紧急状态的预警机制，按一定标准自动启动经济应急方案，形成主动应对、快速反应的良性机制。二是界定应急措施的法律效力，掌握好应急经济措施强制性的“度”，包括在时间和空间上效力确定的原则，明确各级政府、企业、个人以及社会团体的职责，使整个经济系统在紧急状况下有序运行。三是恪守应急措施适用范围，警惕和杜绝个别地方和部门利用紧急状态，滥用应急措施，阻碍人员和资源流动，设置市场壁垒，实行地方保护和行业垄断。四是遵守应急措施的权限与程序规则，危机处理不是滥用权力的理由，各级政府仅可在权限范围内采取应急经济措施，并规范操作，法外行动应报请人大审批或由人大授权，滥权将被追究。

　　既然我国前阶段的购房限贷措施属于紧急应对措施，那就应遵守时效性。从法治的角度考虑，临时性的措施需适时退出，让位于规范的、相对持久的金融调控与监管措施，这样才能依法维护房地产市场乃至市场体系有效运行。

【注释】 

[1]参见胡光志、周昌发：《金融调控权若干问题探讨》，《经济体制改革》2009年第2期。

[2]参见赵中文：《泰国央行设房贷顶限》，《中华工商时报》2010年11月17日。

[3]参见《印度央行收紧房贷政策》，《北京商报》2010年11月4日第8版。

[4]参见李昌麒、刘瑞复：《经济法》，法律出版社2004年版，第240页。

[5]参见曹建明等：《金融安全与法制建设》，法律出版社1999年版，第100～101页；张忠军：《金融监管法论》，法律出版社1998年版，第2页。

[6]参见顾功耘：《经济法教程》，上海人民出版社、北京大学出版社2006年版，第303页。